大学依法治校制度
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大学依法治校制度
995年原国家教委制定了《普通高等学校学生管理规定》，这是我国关于高校学生管理具有里程碑意义的综合性规章。2005年教育部对该《规定》进行了修订;近期，教育部再次对其修订并将于2017年9月1日起实施。这是在全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化，为完善中国特色现代大学制度而加强高等学校章程建设，促进高等学校依法治校的背景下对于学生管理制度的完善和创新的重要举措。总的来看，2017年修订的《规定》(以下简称新《规定》)与2005年修订的《规定》(以下简称原《规定》)相比，具有以下新内容和新特点。
一、学生管理法治精神更加凸显
党的十八届四中全会提出依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治国方略的提出，要求我国各国家机关、各社会领域的治理都要符合法治的要求。
大学生管理是高校对学生群体进行的管理，按照依法治国的要求，高校对学生事务也必须做到依法管理。2005年修订《规定》时提出一项修订原则，即体现依法治校精神，依法制定《规定》。为保证依法对学生事务进行管理，①根据《教育法》《高等教育法》首次在高校学生管理规定中明确了学生的权利义务关系;②为保证学生管理的规范化并保障学生的权利，明确了学生处分的实体和程序方面的规定;③对于学生学籍管理、校园秩序与课外活动等规定了明确的制度要求。因此，2005年对《规定》的修订确定了高校学生法治化管理的基本框架，对于约束和规范高校学生管理行为发挥了重要作用。新《规定》承继了上述法治精神并进行了制度创新。
(一)完善了立法目的
原《规定》对于立法目的做如下表述：“为维护普通高等学校正常的教育教学秩序和生活秩序，保障学生身心健康，促进学生德、智、体、美全面发展，依据教育法、高等教育法以及其他有关法律、法规，制定本规定。”新《规定》第一条所规定的立法目的增加了两项内容：一是规范普通高等学校学生管理行为;二是保障学生合法权益。作为教育部规章，《规定》适用的对象是普通高等学校，具体来说适用的是普通高等学校对学生的管理行为。而《规定》作为行政法体系的组成部分，应当体现行政法治的内在精神，即约束公权，保护私权。此外，高校与学生之间形成的行政法律关系中，高校为管理者，学生为被管理者，二者各有其权利和义务。为保证学生的权利不受学校的非法侵犯，就应当建立相关机制来加以保障。因此，新《规定》更加体现了法治的内在精神和实质，有利于从立法目的上引领高校学生管理制度的完善。
(二)实行学校管理和学生自主管理相结合
新《规定》第五条规定，“实施学生管理，应当尊重和保护学生的合法权利，教育和引导学生承担应尽的义务与责任，鼓励和支持学生实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”此项规定旨在保证学生在学校管理中的主体地位。学生的主体地位一方面体现在参与学校相关事务的管理，另一方面体现在学生事务的自我管理。这样既能调动学生参与管理的积极性和主动性，也能降低学校学生管理的成本，提高管理的质量和成效。
(三)完善学生权利义务的规定
学生的权利义务应当由法律规定。新《规定》在原《规定》的基础上，进一步完善了学生的权利义务。
1. 在学生权利方面。将原《规定》第五条第二项，“参加社会服务、勤工助学，在校内组织、参加学生团体及文娱体育等活动”拆分为两项，一为新《规定》第六条第二项：“参加社会实践、志愿服务、勤工助学、文娱体育及科技文化创新等活动，获得就业创业指导和服务”。这是针对近些年来高校普遍开展的大学生志愿服务、科技文化创新、就业创业等活动而增加的学生权利性规定。二为第六条第五项“在校内组织、参加学生团体，以适当方式参与学校管理，对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权和监督权”。这是对学生在高校管理中主体地位的规定。学生拥有与自身权益相关事务的知情权、参与权、表达权和监督权是其主体地位的重要体现，应当在学生管理规定中对之予以明确和保障。为保障学生的主体地位，新《规定》第四十四条规定“学校应当建立健全学生代表大会制度，为学生会、研究生会等开展活动提供必要条件，支持其在学生管理中发挥作用。”
2. 在学生义务方面。新《规定》增加了“遵守学校章程”和“恪守学术道德”的规定。根据教育部2012年制定的《高等学校章程制定暂行办法》，“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”。因此，章程是大学内部的基础性规范，是派生出学校内部管理制度及规范性文件的基本规则。近些年来，在教育部的积极推动下，我国高校纷纷制定了各自的章程，经有关教育行政部门核准后实施。因而新《规定》适应这一趋势做出了上述规定。此外，鉴于国内学术界学术不端行为较为严重，新《规定》增设了“恪守学术道德”的义务，这一义务不仅要求研究生履行，本科学生也要履行。
二、学生权利救济机制更为完善
(一)关于处理、处分
新《规定》进一步完善了学生处分的规定。
1. 关于开除学籍适用对象。①将原《规定》中“使用通讯设备作弊”修改为“使用通讯设备或其他器材作弊”;②将原《规定》中“剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的”修改为“学位论文、公开发表的研究成果存在抄袭、篡改、伪造等学术不端行为，情节严重的，或者参与代写论文、买卖论文的”;③增设“向他人出售考试试题或答案牟取利益，以及其他严重作弊或扰乱考试秩序行为”的规定。
2. 新《规定》明确了学生处分决定书的要求。处分决定书应当包括下列内容：①学生的基本信息;②作出处分的事实和证据;③处分的种类、依据、期限;④申诉的途径和期限;⑤其他必要内容。
3. 对于学生处理、处分的正当程序原则。新《规定》规定，在对学生作出处分或者其他不利决定之前，学校应当告知学生作出决定的事实、理由及依据。原《规定》只是规定了告知及听取陈述和申辩制度，而未规定说明理由制度。说明理由制度的确立，有利于在学生事务处理中全面贯彻正当程序原则。
关于处分决定书，原《规定》的送交程序规定得不够具体。新《规定》明确了送达的方式：对于处理、处分决定以及处分告知书等可以采取直接送达、留置送达、邮寄送达和在学校网站、新闻媒体以公告方式送达等方式。
关于涉及学生重大利益处分的决定程序，原《规定》规定“学校对学生作出开除学籍处分决定，应当由校长会议研究决定。”新《规定》第五十六条规定，“对学生作出取消入学资格、取消学籍、退学、开除学籍或者其他涉及学生重大利益的处理或者处分决定的，应当提交校长办公会或者校长授权的专门会议研究决定，并应当事先进行合法性审查。”新《规定》处理所及事项更为宽泛、具体，处理主体也更为明确，而且突出了事先合法性审查的必要性和作用。
4. 新《规定》首次确立了学生处分期间制度。第五十七条规定，“除开出学籍处分以外，给予学生处分一般应当设置6到12个月期限，到期按学校规定程序予以解除。解除处分后，学生获得表彰、奖励及其他权益，不再受原处分的影响。”做此规定，既是对有关法律的参照，也是吸收了有关高校学生管理的经验和实践。新《规定》对于处分期间制度的确认，必将在高校学生管理中维护学生的权益方面发挥重要的作用。
(二)关于学生权利救济
凡权利必有救济。国家通过立法规定公民的权利，这些权利的实现要有相关的救济机制作为保障。我国的行政复议法、行政诉讼法的制定和实施，在保障行政管理相对人权利方面发挥着重要作用。对于高等学校学生的权利，也应建立健全相应的救济机制，从而可以将学生权利的保障落到实处。
原《规定》在高校学生管理中首次规定了学生权利的救济机制。该机制分为校内救济和行政救济。新《规定》为了更为有效地维护学生的权益，单列一章即第六章对学生申诉予以规定，其拓展的内容体现为以下6个方面。
1. 学生申诉处理委员会构成及制度要求。新《规定》规定学生申诉处理委员会除了学校相关负责人、职能部门负责人、教师和学生代表之外，还要有负责法律事务的相关机构负责人，而且，有条件的学校，可以聘请校外法律、教育等方面专家参加该委员会。一是为了保证学生申诉处理委员会对申诉事项处理的公平公正;二是借助于法律、教育等方面专家的专业特长，使得对学生异议的处理更具合法性、合理性。新《规定》还要求学校应当制定学生申诉的具体办法;健全学生申诉处理委员会的组成与工作规则，提供必要条件，保证其能够客观、公正地履行职责。
2. 申诉范围和申诉时效。关于申诉范围，原《规定》第六十条规定“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”，第六十一条规定，“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日之内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”由此来看，尽管第六十条规定的申诉事项包括对处理和处分的异议，但是根据第六十一条的规定，学生申诉仅限于对处分的异议。新《规定》第六十条则将处理和处分异议都包括在申诉范围之内，这样将会更有力地保护学生的权利。
关于申诉时效，原《规定》规定校内申诉时效为5个工作日，新《规定》则延长为10日。此外，新《规定》规定，处理处分或者复查决定书未告知学生申诉期限的，申诉期限自学生知道或者应当知道处理或者处分决定书之日起计算，但最长不得超过6个月。
3. 申诉处理期限与处理处分撤销和变更事由。校内申诉处理期限为15日，省级教育行政部门申诉处理期限为30个工作日，这与原《规定》相一致。但是，新《规定》规定在校内申诉处理中，如果情况复杂不能在规定期限内作出结论的，经学校负责人批准，可延长15日。学生申诉处理委员会认为必要的，可以建议学校暂缓执行有关决定。
关于校内处理处分撤销和变更事由为处理处分的事实、依据、程序等存在不当。学生申诉处理委员会认为存在上述情况的，可以作出建议撤销或变更的复查意见，要求相关职能部门予以研究，重新提交校长办公会或者专门会议作出决定。
4. 申诉处理决定。原《规定》对于学校和学校所在地省级教育行政部门的申诉处理决定未做具体规定。新《规定》第六十三条为省级教育行政部门申诉处理决定进行了规定：在申诉处理过程中，应当听取学生和学校的意见，并可根据需要进行必要的调查。根据审查结论，区别不同情况，分别作出下列处理：第一，维持决定，即学校的处理处分事实清楚、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当，予以维持;第二，责令撤销决定，即学校的处理处分所认定事实不存在，或者学校超越职权、违反上位法规定作出决定的，责令学校予以撤销;第三，责令变更或者重新作出决定，即学校的处理处分认定事实清楚，但认定情节有误、定性不准确，或者适用依据有错误的，责令学校变更或者重新作出决定;第四，责令重新作出决定，即学校的处理处分认定事实不清、证据不足，或者违反本规定以及学校规定的程序和权限的，责令学校重新作出决定。上述规定，为省级教育行政部门对申诉事项的审查和决定提供了依据和标准，为客观、合理和公正地处理学生申诉奠定了法律基础。
5. 投诉及处理机制。新《规定》在学生申诉这一章中，还规定了学生投诉机制。投诉的对象有二：一是学生认为学校及其工作人员违反本规定，侵害其合法权益;二是认为学校制定的规章制度与法律法规和本规定抵触。对于前者，应当属于对学生处理处分之外的其他事项。关于学生的处理，主要包括取消入学资格、取消学籍、不颁发学业学位证书、退学处理等;关于处分有警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。对上述处理和处分，可以按照本规定提出申诉。对于其他的学生认为学校及其工作人员侵犯其人身权、财产权，如违法罚款、没收，乱收费等可以选择投诉。对于后者，则赋予了学生对学校抽象行为的投诉权，学校的规章制度相对于法律、法规和规章而言，属于下位规定，其不得与上位规定相抵触。如果学生认为学校的有关规定与上位规定相冲突，则可依据新《规定》向学校所在地省级教育行政部门予以投诉。这实际上赋予了省级教育行政部门对学校抽象行为的审查权。
6. 监督机制。新《规定》第六十五条规定了教育主管部门对学校及其工作人员的监督机制，即教育主管部门在实施监督、处理申诉或者投诉过程中，发现学校及其工作人员有违反法律、法规及本规定的行为或者未按照本规定履行相应义务的，或者学校自行制定的相关管理制度、规定，侵害学生合法权益的，应当责令改正;发现存在违法违纪的，应当及时进行调查处理或者移送有关部门，依据有关法律和相关规定，追究有关责任人的责任。
三、学生事务管理制度更为规范
(一)学籍管理
1. 新生初步审查和复查。新《规定》规定了初步审查制度。原《规定》只规定“新生入学后，学校在3个月内按照国家招生规定对其进行复查，复查合格者予以注册，取得学籍。复查不合格者，由学校区别情况，予以处理，直至取消入学资格”。鉴于3个月的复查期限相对较长，在新生入学后直至注册取得学籍之前，如果学生有违纪行为，学校则难以根据相关规定对之进行学籍处理。因此，新《规定》第九条规定，“学校应当在报到时对新生入学资格进行初步审查，审查合格的办理入学手续，予以注册学籍;审查发现新生的录取通知、考生信息等证明材料，与本人实际情况不符，或者有其他违反国家招生考试规定情形的，取消入学资格。”在初步审查的基础上，新《规定》第十一条规定了3个月期限内的复查程序，并列举了复查的主要内容：①录取手续及程序等是否合乎国家招生规定;②所获取的录取资格是否真实、合乎相关规定;③本人及身份证明与录取通知、考生档案等是否一致;④身心健康状况是否符合报考专业或者专业类别体检要求，能否保证在校正常学习、生活;⑤艺术、体育等特殊类型录取学生的专业水平是否符合录取要求。
2. 学生跨校学习和其他方式学习。新《规定》除了延续原有的校内辅修其他专业或者选修其他专业课程、跨校修读课程规定之外，还规定学生可以申请跨校辅修专业，参加学校认可的开放式网络课程学习。学生修读的课程成绩(学分)，学校审核同意后，予以承认。为了鼓励学生在课堂学习之外通过其他形式学习知识增长能力，规定学生参加创新创业、社会实践等活动以及发表论文、获得专利授权等与专业学习、学业要求相关的经历、成果，可以折算为学分，计入学业成绩。此外，新《规定》规定学校应当鼓励、支持和指导学生参加社会实践、创新创业活动，可以建立创新创业档案，设置创新创业学分。
3. 学习成绩管理制度和学籍档案规定。为防止学生成绩管理的随意性，新《规定》第十八条规范了学生成绩管理制度：“学校应当健全学生学业成绩和学籍档案管理制度，真实、完整地记载、出具学生学业成绩，对通过补考、重修获得的成绩，应当予以标注。”
4. 退学学生学习成绩有效性规定。新《规定》规定，因退学等情况中止学业的学生经重新入学考试、符合录取条件再次入学的，其在校学习期间所修课程及已获得学分，经录取学校认定，可予以承认。
5. 诚信教育和失信惩戒。新《规定》第二十条规定：第一，学校应当开展学生诚信教育，以适当方式记录学生学业、学术、品行等方面的诚信信息;第二，建立对失信行为的约束和惩戒机制，对有严重失信行为的，可以规定给予相应的纪律处分，对违背学术诚信的，可以对其获得学位及学术称号、荣誉等作出限制。这不仅授权学校对严重失信学生予以处分，还授权学校对违背学术诚信学生获得学位及学术称号、荣誉等作出限制性规定。由于《规定》属于教育部颁发的规章，因此，此规定可以为法院审查学位争议提供参照。
6. 转专业与转学。新《规定》明确了转专业的兴趣取向和专长取向，限制国家有相关规定或者录取前与学校有明确约定的以特殊招生形式录取的学生转专业，并给予休学创业或退役复学学生转专业的优先权。此外，要求学校制定学生转专业的具体办法，建立公平、公正的条件和程序，健全公示制度。
在转学排除事项方面，调整和增加了如下内容：①将原《规定》“入学未满一学期的”改为“入学未满一学期或者毕业前一年的”;②将“由招生时所在地的下一批次录取学校转入上一批次学校、由低学历层次转为高层次的”改为“高考成绩低于拟转入学校相关专业同一生源地相应年份录取成绩的”;③将原《规定》“招生时确定为定向、委托培养的”改为“以定向就业招生录取的”;④增加了“研究生拟转入学校、专业的录取控制标准高于其所在学校、专业的”的规定。新《规定》还规定，学生因学校培养条件改变等非本人原因需要转学的，学校应当出具证明，由所在地省级教育行政部门协调转学到同层次学校。此外，新《规定》细化了转学程序规定，并要求学校建立健全学生转学的具体办法，以及规定省级教育行政部门对学校转学行为的监督和管理责任。
7. 休学与复学。在休学方面，新《规定》首先明确了学生最长学习年限含休学和保留学籍期限，而原有规定只含休学。其次，对休学创业的学生，可以单独规定最长学习年限，并简化休学批准程序。最后，规定应征参加中国人民解放军(含中国人民武装警察部队)的新生和在校学生保留其入学资格或者学籍至退役后2年;学生参加学校组织的跨校联合培养项目，在联合培养学校学习期间，学校同时为其保留学籍;学生保留学籍期间，与其实际所在部队、学校等组织建立管理关系。
8. 退学。关于退学条件，新《规定》未做实质性变动，主要的变动是学生退学后相关事宜的办理。原《规定》规定，退学的学生，档案、户口退回其家庭户籍所在地。新《规定》规定，退学学生的档案由学校退回其家庭所在地，户口应当按照国家相关规定迁回原户籍地或者家庭户籍所在地。
9. 毕业和结业。关于毕业。新《规定》做了调整，首先，将毕业条件由原来的“修完教育教学计划规定内容，德、智、体达到毕业要求”修改为“修完教育教学计划规定内容，成绩合格，达到学校毕业要求”;其次，新增提前毕业规定，即“学生提前完成教育教学计划规定内容，获得毕业所要求的学分，可以申请提前毕业。”关于结业。原《规定》授权学校可以决定对结业学生是否颁发毕业证书，新《规定》则授权学校可以决定对结业学生是否颁发毕业证书、学位证书，并规定，对合格后颁发的毕业证书、学位证书、毕业时间、获得学位时间按发证日期填写。关于肄业。新《规定》将原《规定》中“学满一学年以上退学的学生，学校应当颁发肄业证书”修改为“对退学学生，学校应当发给肄业证书或者写实性学习证明。”
10. 学业证书管理。新《规定》在第三章增加一节即第六节，专门规范学业证书的管理，并对原《规定》注入了新内容，包括①填写、颁发学历证书、学位证书及其他学业证书的规定;②学生在校期间变更姓名、出生日期等证书需填写的个人信息的规定;③学籍学历电子注册管理规定;④违反国家招生规定取得入学资格或者学籍的处理规定，对此，规定学校应当取消其学籍，不得发给学历证书、学位证书;已发的学历证书、学位证书，学校应当依法予以撤销。对以作弊、剽窃、抄袭等学术不端行为或者其他不正当手段获得学历证书、学位证书的，学校应当依法予以撤销。
(二)校园秩序与课外活动管理
新《规定》修订的内容主要包括：
第一，将维护校园正常秩序由学校单方责任改为学校和学生的共同责任。第二，增加“学校发现学生在校内有违法行为或者严重精神疾病可能对他人造成伤害的，可以依法采取或者协助有关部门采取必要措施”的规定。第三，强调“学校应当坚持教育与宗教相分离原则。”第四，对经学校批准的学生团体实施登记和年鉴制度。第五，规定“学生团体邀请校外组织、人员到校举办讲座等活动，需经学校批准”。第六，规定“学校提倡并支持学生及学生团体开展有益于身心健康、成长成才的学术、科技、艺术、文娱、体育等活动。”第七，将原《规定》关于网络使用的规定修改为“学生应当遵守国家和学校关于网络使用的有关规定，不得登录非法网站和传播非法文字、音频、视频资料等，不得编造或者传播虚假、有害信息;不得攻击、侵入他人计算机和移动通讯网络。”第八，在住宿管理方面，除了要求学生遵守学校关于学生住宿管理规定之外，鼓励和支持学生通过制定公约，实施自我管理。
(三)关于学生奖励的规定
1. 原《规定》设置的表彰和奖励对象有两类，一是德、智、体、美等方面全面发展的学生;二是在思想品德、学业成绩、科技创造、锻炼身体及社会服务等方面表现突出的学生。对于后者，新《规定》修改为“思想品德、学业成绩、科技创造、体育竞赛、文艺活动、志愿服务及社会实践等方面表现突出的学生。”
依法治校的五维图景
第一维，依法治校应是党委领导之治。
“悬衡而知平，设规而知圆”。在推进依法治校过程中，党委领导处于最高位阶，发挥统摄行政权、学术权与民主监督权的作用。党委领导与依法治校在建设世界一流大学、推进高校治理体系与治理能力现代化的实践中实现辩证统一，其基石与连接点是师生利益、师生意志。党委作为高校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握高校发展方向，决定高校重大问题。对于我国高校而言，既要把依法治校的要求融入高校党委的顶层设计与战略布局中，在依法治校推进过程中加强和改善党委领导，善于使党委主张通过法定程序成为办学方向，又要将依法治校根植于高校改革与发展问题的解决过程之中，为高校的发展实践提供制度保障与规范指引。
第二维，依法治校应是良好规则之治。
“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”同样，立善法于一校，则一校治。法治发展的历史经验表明，单纯依“法”而治是无法实现“善治”的，所以依法治校的精神不仅在于依“法”而治，而更在于依“良法”而治。对于高校而言，“良法”除了处于上位的高等教育法律、法规、规章之外，更为重要的是依据上位法落实办学自主权而自行制订的制度。高校良好规则应体现在逻辑体系一致性、完整性的“形”与价值基础正当性、合理性的“神”兼具。具体而言，在内容方面，高校的制度必须合乎最广大师生的意志和意愿。正所谓“民之所欲，法之所系”，虽然在制度制订过程中利益诉求的争执与博弈必不可少，但高校应努力避免规则制订的部门化，通过程序的合理设置在制度中确认师生的利益。在价值方面，高校的制度必须符合公平正义并促进师生的公共利益。一项制度的出台如无正当理由免除自身责任、减损师生主要权利的必定称不上“良法”。在形式方面，高校的制度必须具有科学性。高校规则的制订应反映高等教育发展、演进的规律，代表高校综合改革的发展方向。既同上位法保持一致，又在制度体系上形成逻辑自洽。
第三维，依法治校应是正当程序之治。
“程序是法治和恣意而治的分水岭。”在我国，受传统“重实体、轻程序”观念的影响，无论是政府的行政管理活动，还是高校的教育教学管理活动，按程序办事的意识普遍淡薄，正当程序的观念亦相当落后，由田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案等因程序不当而导致高校败诉的一系列案件可见程序不当或程序瑕疵在高校内部管理之普遍。高校享有办学自主权不意味着可以不遵循正当程序原则，不体现合理性，程序问题一直是司法审查高校办学行为合法性的重点。可以说，遵循正当程序原则是依法治校的关键和核心之所在，高校应在办学中摒弃“重实体、轻程序”的观念，把正当程序原则引入到管理、服务各个领域，注重运用民主、听证、告知、送达、内部救济等程序制度，实现高等学校内部管理与服务的法治化。
第四维，依法治校应是德法兼顾之治。
“法律是成文的道德，道德是内心的法律”。立德树人是高校的根本任务，高校治理就尤其需要道德和法律协同发力，建章治校与立德树人不可分离与偏废。法律的权威树立与信仰养成有赖于道德支持，高校师德、学风等培育也离不开法律约束。在推进依法治校进程中，必须强化道德教育对法治的支撑作用，发挥道德的教化与滋养功能，在师生行为指引与道德体系中体现法治要求、突出法治内涵，注重培育师生的法律信仰、法治观念、规则意识，引导师生自觉履行法定义务、社会责任，营造高校讲法治、守规则的文化环境。同时以法治承载道德理念，善于运用法治思维与手段解决道德领域突出问题，将法律作为底线的道德与道德的保障，注重将社会主义核心价值观等道德内容及高校管理、服务实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德观念及时上升为规则规范，引导师生崇德向善。
第五维，依法治校应是权力均衡之治。
“权力应该被用来限制权力。”在依法治校构建的高校权力框架中，行政权、学术权与民主监督权之间相互制约，形成权力均衡格局。这种格局意味着各种权力主体之间保持适度的张力，在结构方面保持相对独立自主，在功能方面是既良性互动又相互制衡的耦合式运行模式，在权力配置上体现法治精神、权利本位，坚持权力主体之间的平等性，保证分权与权力制约的统一。在高校办学的横向层面，高校应对行政权力、学术权力与监督权力进行合理的制度安排，包括明晰党政权责范围，坚持党委领导下的校长负责制;协调行政权力与学术权力，完善教授治学的体制机制;协调党政权力与民主权力，加强民主管理与监督。在高校办学的纵向层面，高校应深化校院两级管理体制改革，推动学校向学院放权，创新学院管理模式，确保学院有职、有权、有责。
依法治校的四种进路
当前，与依法治校重大意义及美好图景形成极大反差的是，教育部等部门虽然近年来密集颁布一系列推进依法治校的关键性规章，但当前高校法治观念与依法管理意识仍较为薄弱，依法治校的制度与措施还不健全，高校管理者和教师运用法律手段保护自身权益及依法对学生实施教育与管理的能力、意识还亟待提高，师生权利救济机制还不完善。可见，当前高校依法治校进程的推进仍为政府主导型，远未成为高校的自觉行为。这种以政府从上至下的单向推动为主要动力的法治模式虽然见效很快，但随着时间的推移、高等教育改革形势的发展，其边际效益在递减，毕竟依法治校的推进主体是高校。
那么，高校推进依法治校的路径何在呢?对照依法治校的图景，笔者认为，高校可以沿着以下四种进路推进依法治校。
一是在凝聚高校改革发展共识中深刻领会依法治校理念。
必须将章程等法治的制度化成果作为实施办学、管理与服务的基本准则和依据，做到高校办学体系、现代大学治理体系和科技创新服务体系等重点领域的改革于法有据。
必须提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。
高校师生应深刻认识依法治校在高校改革发展过程中的地位、作用与重大意义，自觉增强规则意识、制度意识、法治意识。
二是在优化高校内部治理结构中有效落实依法治校内容。
坚持和完善党委领导下的校长负责制，完善党政协同机制。高校应依法明确党委会、校长办公会议的职权范围和决策规则，合理界定学校内部不同事务的决策权特别是校内重大事项集体决策规则，健全决策程序，有关高校发展规划、基本建设、重大合作项目、重要资产处置以及重大教育教学改革等决策事项，应当按照有关规定，进行合法性论证，开展合理性、可行性和可控性评估，建立完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。
坚持教授治学，健全学术治理体系。高校应以教学、科研为中心，积极探索符合学校特点的管理体制，克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。学术委员会是教授治学的有效途径，是高校最高学术机构，是高校学术管理体系与组织架构的核心，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，高校党委、校长必须充分发挥学术委员会的作用，尊重并支持学术委员会独立行使职权。
扩大民主参与，完善师生监督与管理机制。高校应积极落实《学校教职工代表大会规定》，充分发挥教职工代表大会作为教职工参与高校民主管理和监督主渠道的作用，与教职工切身利益相关的制度、事务均应经教职工代表大会审议通过，涉及高校发展的重大事项应提交教职工代表大会讨论，同时扩大教职工对高校领导和管理部门的评议权、考核权。积极拓展学生参与学校民主管理的渠道，进一步改革完善高校学生代表大会制度，推进学生自主管理。
有效落实院系教学主体地位，完善内部管理架构。高校应根据学校实际和发展需要，科学设计高校的管理架构，推动权力下放给学院，规范高校内设机构的类别、职责、权限与分工，如可以通过编制高校审批清单、服务清单和责任清单开展权责清理与履职分析，厘清高校内设机构的职责权限。明确学院治理机构，完善党政联席会制度，明确院长负责制，健全基层学术组织。
三是在完善高校规章制度体系中切实维护依法治校权威。
建立有效的章程实施制度。章程是高校办学和管理的“总宪章”，上承法律法规和国家政策，下接高校各项规章制度，构成高校依法自主办学的总依据。章程的生命在于执行，高校应以章程为依据与要求形成健全、规范、统一的制度体系。
提高制度建设质量。高校制定章程或者关系师生权益的重要规章制度，要遵循民主、公开的程序，广泛征求校内外利益相关方的意见。重大问题可以采取听证方式听取意见，并以适当方式反馈意见采纳情况，保证师生的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现，如可以建立规范性文件听证制度、重大制度意见征求与解读平台或师生意见建议公开回复平台等。章程及其他制度应遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要设定义务。涉及师生利益的管理制度实施前应经过适当的公示程序和期限，未经公示的，不得施行。
建立规范性文件审查与清理机制。高校应按照法制统一的原则，指定专门机构对制度进行审查。对与上位法或者国家有关规定相抵触、不符合学校章程和改革发展要求，或者相互之间不协调的规范性文件和管理制度，应及时修改或者废止。建立规范性文件定期清理制度，清理结果应向师生公布。新的教育法律、法规、规章或者重要文件发布后，高校应及时对照并修订校内制度。
四是在保障师生系列合法权益中大力弘扬依法治校精神。
应依据《教师法》和相关法律、法规、规章的规定，依法在教师聘用、职务评聘、继续教育、奖惩考核等方面建立完善的制度规范，明确高校与教师的权利与义务，保障教师享有各项合法权益和待遇，特别应充分尊重教师在教学、科研方面的专业权力。
应当以学生为中心，尊重和保护学生的人格尊严、基本权利，对学生进行处分应当做到事实清楚、定性准确、依据充分、程序正当，重教育效果，做到公平公正。对学生做出不利处分前，应当给予学生陈述与申辩的机会。
完善师生权利救济制度，依法健全校内纠纷解决机制。高校应把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立健全教师申诉或者调解机制及学生申诉机制，综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地将因人事处分、学术评价、教职工待遇、学籍管理等行为引发的纠纷纳入不同的解决渠道，在处理教师、学生申诉或纠纷时，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正，提高解决纠纷的效率和效果，如可以建立师生不利处分听证制度等。
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