最新立法法释义第三四章

　　为了提高立法质量，维护国家法制统一，制定一部了《立法法》。以下是学习啦小编为你整理的最新立法法释义第三四章，希望大家喜欢!

　　最新立法法释义第三四章

　　第三章行政法规

　　行政法规是我国最高行政机关，即中央人民政府--国务院根据宪法和法律或者全国人大会的授权决定，依照法定权限和程序，制定颁布的有关行政管理的规范性文件。行政法规在我国立法体制中具有重要地位，是仅次于法律的重要立法层次。立法法以宪法为依据，总结行政法规的制定经验，对行政法规的制定依据、权限和程序作了具体的规定，恰当地体现了行政法规在我国立法体制中的地位和作用。

　　据统计，改革开放以来，国家最高行政机关共制定行政法规有八百多件，其中现行有效的行政法规大约有七百三十多件。内容广泛，包括国防、外交、公安、司法、民政、财政、税务、金融、保险、审计、劳动、人事、监察、教育、科学、文化、卫生、体育、交通、邮电、城乡建设、环境保护、农业、林业、海关、工商行政管理等行政管理的各个领域。从行政法规的具体内容来看，大体是有关行政管理的原则、行政管理主体及其职责与任务、行政程序、行政处理(如行政许可、行政给付、行政确认、行政裁决、行政征收、行政强制、行政处罚与奖励等)以及行政救济。20年来的实践表明，大量行政法规的制定和实施，对实施宪法和法律，促进依法行政，推进国家的改革开放和经济建设，维护社会稳定，发挥了重要的规范、引导和保障作用。

　　第五十六条 国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

　　行政法规可以就下列事项作出规定：

　　(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;

　　(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

　　应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

　　【释义】本条是关于行政法规权限范围的规定。

　　我国宪法在配置立法权时，使用了几个不同的范畴来表达。即全国人大及其会行使国家立法权;国务院根据宪法和法律，制定行政法规，用“根据”原则对行政机关的立法权限作了基本的界定;省、自治区、直辖市人大及其会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，用“不抵触”原则界定了地方的立法权限。近20年的实践表明，这种划分是比较科学的。虽然简单，但执行起来并不困难，实际操作并不难于把握;虽然原则、灵活，但也能维护法制的统一，可以按这些原则进行有效的立法监督;特别是这种划分是动态的，而不是静态的，没有拘泥于事权的分配，保持了立法体制内在的活力，有利于调动各个立法主体的积极性，满足法制建设对立法的需求。宪法颁布以来，我国正是依据这种划分，开展了卓有成效的立法工作。

　　当然，立法实践对宪法的规定也提出了一些问题。宪法第八十九条规定国务院根据宪法和法律制定行政法规。但对如何理解宪法和有关法律规定的“根据”原则，则有两种不同意见。一种是“职权说”。即法定的行政机关除了根据宪法和法律制定行政法规外，在宪法和法律赋予的职权范围内，根据实际需要，也可以制定行政法规。认为制定行政法规是行政机关行使行政管理职权的形式之一，行政机关在其职权范围内，凡法律未曾禁止的，或者不属于法律明确列举的调整事项，可以通过制定行政法规来履行职权。制定行政法规的“根据”除了宪法和法律的具体授权外，还应包括赋予行政机关的职权。在职权范围内，没有具体授权也可以制定行政法规。另一种是“依据说”。即行政机关制定行政法规，应遵守宪法和有关法律的要求，即应有直接的“根据”，具体的授权。认为制定行政法规不是行政机关固有的权力，也不是行政机关行使职权的形式。认为“职权说”有许多矛盾和问题：一是与行政机关的性质不符，行政机关是执行机关，不是立法机关;二是与职权的性质不符，行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权，而不是指享有创制规范的权力;三是与国家体制不相符，行政机关依职权立法，必然影响或者甚至取代国家权力机关立法;同时也会形成多头立法、立法无序的状况，不利于各国家机关按照各司其职、分工合作的原则开展工作，不利于保证法制的统一。这两种观点向我们提出的实质问题是：(1)“根据”是否就是指具体的授权依据?(2)行政机关的“职权”是否可以成为制定行政法规的根据?(3)行政机关制定行政法规，是行政机关固有的权力，还是因授权获得的权力?

　　立法法针对实践中提出的问题，以宪法为根据，对行政法规的立法权限作了进一步的明确和界定。这种进一步的划分，可以说既没有完全按照“职权说”的观点进行细化，也没有完全按照“依据说”的观点详细界定。因为从实际情况来看，“职权说”的观点失之过宽，把行政机关的管理职权不加分析，全部当成行政法规的权限范围，混淆了行政权和立法权的性质，从长远来看，并不利于法制建设。而“依据说”又失之过窄，难以适应改革开放形势的客观需要，不利于调动行政立法的积极性，充分发挥行政立法的优势。行政立法的优势之一就是能及时应对社会生活中出现的新情况和新问题，而这时往往并没有具体法律的授权依据。如某些制定法律的条件不成熟、来不及制定法律或者需要通过制定行政法规积累经验的具体行政管理事项，如果过于强调必须有授权或者法律依据才能制定行政法规，就有可能贻误立法时机。因此，立法法将“根据”原则作了较宽的界定。根据立法法，行政法规可以就下列事项作出规定：

　　一、为执行法律的规定需要制定行政法规的事项国务院是我国的最高行政机关，最高国家权力机关的执行机关，贯彻实施国家权力机关的法律是它的一项重要职责。国家最高行政机关贯彻执行法律，将法律规定的权利义务关系落实到具体的个人和组织，特别是由于我国地大人多，经济文化发展不平衡，为适应各地不同的情况，有些法律条文比较原则，这些都需要国务院根据各种实际情况，制定具体的实施规定。从行政法规制定的实际情况来看，这方面的行政法规主要有三类：

　　一是综合性的实施细则、实施条例和实施办法。它是在法律颁布之后，对法律实施中的各种问题作出的比较全面的、具体的规定。主要内容包括，专有名词术语的解释、处罚奖励幅度的具体化、行政执法机关职责的具体化、行政执法程序的具体化、实施法律的具体措施和办法等。全国人大及其会通过的很多法律中，都在附则中明确规定国务院可以根据法律制定实施细则。如个人所得税法、税收征管法、森林法、收养法、档案法等。有些法律虽未明确规定国务院可以制定实施细则或办法，但为实施该法，制定相应的办法或规定也是可以的。立法实践中遇到的问题是，有些法律颁布多年后，相应的实施办法和细则迟迟不能出台;有的实施办法和细则将立法过程中否定了的内容又重新作了规定;实施办法和细则与法律的体例结构基本相同，重复较多，没有体现实施性规范的特点等，需要在立法实践中予以注意并加以解决。

　　二是为实施法律中的某一项规定和制度而制定的专门规定。有些法律在整体上具有较强的操作性，但某一项制度或是比较复杂，或是缺少经验，或者发展变化较快，法律只好作原则规定，由实施机关作进一步具体的规定。如行政处罚法规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机关分离，具体办法由国务院规定。据此，国务院于1997年制定了罚款决定与罚款收缴分离实施办法。又如公司法对国有独资公司监事会的产生和职权作了基本规定，国务院据此颁布了国有独资公司监事会暂行条例。

　　三是对法律实施的过渡、衔接问题和相关问题作出的规定。法律的颁布实施，往往标志着一项新制度的产生和执行，这就需要同现存的制度相衔接，做好过渡性安排，保持社会秩序的稳定性和连续性。如公司法规定，本法施行前依照法律、行政法规、地方性法规和国务院有关主管部门制定的《有限责任公司规范意见》、《股份有限公司规范意见》登记成立的公司，继续保留，其中不完全具备本法规定的条件的，应当在规定的限期内达到本法规定的条件。具体实施办法，由国务院另行规定。还有一种情况是，对实施法律的相关问题作出规定。如执业医师法的调整对象是执业医师，不包括乡村医生，但乡村医生是和执业医师法有关的问题，因此，执业医师法规定，乡村医生的管理办法，由国务院另行规定。

　　二、宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项

　　行政一般是指国家行政机关从事的执行、管理活动。国务院的行政管理活动实际上就是执行国家最高权力机关的决策(包括立法和各种决议、决定)，并为实施决策而进行的计划、领导、组织、协调和监督。国务院的行政管理职权就是由宪法根据执行和管理的实际需要而赋予的。宪法第八十九条规定，国务院行使下列职权：

　　(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;

　　(二)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;

　　(三)规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;

　　(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;

　　(五)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;

　　(六)领导和管理经济工作和城乡建设;

　　(七)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;

　　(八)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作;

　　(九)管理对外事务，同外国缔结条约和协定;

　　(十)领导和管理国防建设事业;

　　(十一)领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;

　　(十二)保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益;

　　(十三)改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;

　　(十四)改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;

　　(十五)批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分;

　　(十六)决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严;

　　(十七)审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员;

　　(十八)全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。

　　从宪法的规定来看，国务院的行政管理职权实际上是四个方面：一是全国性行政工作的领导权。这主要体现在该条的(三)、(四)、(五)以及(十五)、(十六)项;二是部门性行政工作的领导和管理权，主要体现在该条的(六)至(十二)项;三是行政机关的编制审定权和行政人员的任免、奖惩权，主要体现在第(十七)项;四是行政监督权，主要体现在第(十三)和第(十四)项。

　　该条第(一)、(二)项关于国务院规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令以及向全国人大及其会提出议案的规定，和其他各项职权的性质有很大不同，服务于其他各项职权，是实现其他各项行政管理职权的方式、途径和重要手段。因为在其他各项行政管理职权中，都可以通过制定行政法规来实现管理目标;通过向国家权力机关提出议案，由国家权力机关作出决策，促成行政管理目标的实现。它总是和具体的事权结合起来而实现其功能的。当然，这并不妨碍国务院就此可以制定有关的行政法规。如国务院制定了《行政法规制定程序暂行条例》。

　　在国务院的行政管理职权范围内，国务院可以制定和颁布行政法规。既然如此，也许有人会问，这不是按职权说的观点确立了行政法规的权限范围吗?对这个问题的回答是，不应简单地从形式上认识问题。从理论上说，国务院的职权和全国人大及其会的职权，就效力范围来说，都是覆盖全国的。但区分两者的一个重要界限在于，前者是行政管理权，后者是重大问题的创制权。立法法在配置各立法主体的立法权限时，首先规定了全国人大及其会的十项专属立法权，这些都属于重大事项的创制权，其中有些与国务院的行政管理职权有关，比如国家主权的事项，对公民政治权利剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度等。虽然这些事项与国务院的行政管理职权有关，但非经专门授权或法律规定，国务院不能就这些事项制定行政法规。比如，国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，但这并不等于可以以行政法规创立戒严制度，因为戒严涉及到在一个地区和一定的时间内暂时中止公民的某些权利和自由。所以，并不是宪法第八十九条所规定的事项，都能制定行政法规，它必须以不僭越全国人大及其会的国家立法权为前提。另外，对于全国人大及其会专属立法权以外的事项，国务院也只能从行政管理的角度制定行政法规;有法律的要根据法律制定行政法规。

　　三、全国人大及其会授权的事项

　　对于全国人大及其会专属立法权范围内的事项，国务院不能制定行政法规。如果要对其中的事项进行规定，就需取得授权。从前面两项内容来看，行政法规的调整范围已是相当广泛了，在这种情况下，为什么还要规定全国人大及其会授权国务院立法?这主要是：1.目前，我国的经济体制正处于从计划经济向市场经济过渡的阶段，建设社会主义市场经济，没有现成的经验和模式，必须在实践中不断探索。2.当今社会，科学技术迅猛发展，社会关系复杂多变，不断出现新情况、新问题。3.全国人大每年开一次会，会期约在一至两星期，全国人大会每两个月召开一次会议，会期约一个星期。工作方式是集体行使职权，集体决定问题。这些因素决定了全国人大及其会对其专属立法权领域的事项难以完全做到及时立法或修改。因此，为了及时应对复杂多变的情况，积极进行探索，发挥行政法规的灵活、迅速的优势，建立授权制度是必要的。根据实际需要，全国人大及其会可以将其专属立法权领域的部分事项授权国务院制定行政法规。立法法第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”

　　国务院根据全国人大及其会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人大及其会制定法律。何谓“制定法律的条件成熟”?这是一个需要研究的问题。可以从以下几个标准来掌握：第一，行政法规所规范的社会关系已经比较稳定，不是在急速的变化调整中。如我国的金融管理体制，经过改革开放以来的实践和探索，逐步明确了中国人民银行的职能，即作为国家的中央银行，在国务院的领导下独立执行货币政策，调控货币供应量，保持币值稳定;对金融机构实施严格的监管，维护金融秩序，保证金融体系安全、有效地运行。因而在《中华人民共和国银行管理暂行条例》的基础上，全国人大制定了《中华人民共和国中国人民银行法》。第二，行政法规所规定的措施和制度，经实践检验是可行的，必需的，如1990年2月，国务院颁布了行政监察条例，多年的实施表明，条例规定的监察体制和监察措施是可行的。因此，在此基础上，制定了行政监察法。第三，改革的方向比较明确具体。如我国的经济体制改革，经过长时间的探索，最终把建立社会主义市场经济体制作为改革目标，具体到国有企业改革，就是要建立现代企业制度。公司法正是根据经济体制改革所确立的方向，在国务院有关部门颁布的《有限责任公司规范意见》、《股份有限公司规范意见》的基础上而制定的。第四，各方面的意见比较一致。一般来说，争论比较大的问题，往往是不太成熟的事项。如破产法，六届全国人大会在审议时，争议很大。特别是在产权不清、社会保障制度还不健全的情况，国有企业如何实施破产，确实有很多问题需要研究，因而破产法只能通过试行，破产法的实施情况也确实说明了这一点。

　　第五十七条 行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

　　【释义】本条是关于行政法规起草的规定。

　　本条的规定包括两个方面的内容，即确定行政法规的制定项目和草案的组织起草工作。

　　一、立项

　　立项就是将制定行政法规的项目纳入立法规划或计划，或者由国务院批准或者决定某一事项开展制定行政法规的工作。为了使行政法规的制定工作有计划、有步骤、有目的地开展，使行政法规的制定工作科学化、系统化，制定行政法规应当先报请立项，立项权属于国务院。

　　为了加强行政立法工作的计划性，保证行政立法工作的有序开展，增强各个层次的立法活动的协调性，近年来，国务院制定和颁布了立法计划。即对国务院在一定时间内的行政立法工作所作的设想和安排。目前主要是年度计划和五年计划。立法计划的内容主要包括四个方面：一是指导思想、立法重点和预期目标;二是向全国人大及其会提出法律草案的项目;三是拟制定行政法规的项目;四是立法计划的组织落实。立法计划对于指导立法工作具有重要意义，它有利于明确立法工作的重点、难点、目标和任务，加强对立法工作的领导;有利于立法决策者、立法工作机构、立法工作人员以及其他有关方面，如专家学者，积极主动地开展工作，保证立法工作有条不紊地进行;有利于把立法和改革决策结合起来，使立法与社会关系协调发展，取得预期的社会效果;有利于保持立法工作的协调统一，防止重复立法和分散立法，降低立法成本，提高立法质量。

　　国务院的立法计划一般由国务院的法制工作机构负责编制，其程序主要包括：1.立法项目的提出。立法项目一般由国务院所属机构提出。提出立法项目，并不是简单地提出一个立法题目，而是要在立法调研的基础上，提出立法报告书。为什么对立法项目所要解决的主要问题必须通过立法来解决?现行法律、法规、规章对解决这些问题有无规定?该项立法的调整对象是什么?与相关法律、法规、规章是什么关系?该项立法的主要内容是什么，面临哪些主要问题?立法时机是否成熟，何时可以出台等问题作出回答和说明。2.汇总审查。政府法制工作机构对各部门提出的立法项目，从社会主义法律体系和行政管理的要求出发，分析、研究每个立法项目的必要性、可行性和出台时机;分析各个立法项目之间、每个立法项目与现行立法之间的关系。然后，根据实际需要，按照轻重缓急，对需要立法的项目进行综合平衡，编制出立法计划。3.报请审批。由国务院法制工作机构报请国务院批准，由国务院对立法项目作出决策。

　　立项还有一种情况，就是在计划之外临时追加项目，对发展着的客观形势来说，计划毕竟带有局限性。为了适应不断变化的新情况，根据需要可以追加新的立法项目。追加立法项目，既可以是国务院主动提出，也可以是国务院有关部门提出，报国务院批准。

　　编制立法计划，既要根据改革开放和现代化建设的客观要求，力争使立法同改革进程相适应，又要根据实际可能，努力做到切实可行。凡是党和国家对有关立法项目涉及的体制和方针政策已经确定或者实践经验基本成熟的，如巩固、完善已出台改革措施的立法项目;同已出台的法律、法规相配套的立法项目;进一步完善有关行政管理体制的立法项目等，应当纳入计划，抓紧起草，尽快出台。对改革尚不到位或者改革尚处于试点阶段所涉及的立法项目，要充分考虑该项目的出台时机和条件，待条件基本成熟后再纳入计划。同时，还应当突出重点，区分缓急，注意保持法律体系的协调、统一，坚持立、改、废并重。

　　二、起草

　　即拟定行政法规条文草案和说明的活动。行政法规的起草，不同于起草一般的行政机关文件，它是实现行政法规制定权的重要步骤，并且关系到立法质量、行政法规的出台进程，是一件十分重要而严肃的工作。因此，行政法规由国务院组织起草，即确定具体的起草单位，组成起草班子，确定起草的指导思想和原则。一般来说，不同的事项，由不同的单位承担起草任务。从实际情况来看，部门性行政法规一般由业务主管部门承担起草任务;涉及几个部门的事项，由主要的主管部门牵头，其他有关部门参加，共同承担起草任务;综合性、全局性的事项，由综合性部门牵头起草;有关政府法制建设的事项，由法制工作机构牵头起草。为有效地开展起草工作，有时成立专门的起草班子，其名称有的叫起草小组，有的称起草办公室;有的并无专门的起草班子，而是由一个部门具体负责。不论以何种方式组织起草工作，都要注意保持起草人员的合理结构。特别是对于一些重大、复杂的行政法规草案的起草，既要有法律专家，又要有其他方面的专家，如经济、技术、管理专家;既要有从事实际工作的人员，又要有从事理论研究的人员;既要有领导决策人员，又要有从事具体研究工作的人员;既要有主管部门的人员，又要有相关部门的人员。以发挥各自的优势，形成合力，完成起草工作。当然，对于一些比较简单明确的事项，可以从简处理。比较典型的行政法规草案的起草工作，一般包括以下几个环节：

　　一是准备工作。起草任务确定之后，负责起草的人员即着手准备起草。准备工作包括了解立法目的、任务和要解决的实际问题;了解与立法事项有关的现行法律、法规和政策;了解立法事项的理论研究情况;了解立法事项的现实情况。在此基础上，拟定起草计划、步骤和方法等。

　　二是专题研讨和调研。根据初步了解的情况，就立法事项拟定出调研提纲和研讨专题。专题研讨既可以在起草人员内部进行，也可以召开专题研讨会，邀请有关专家、学者参加。专题调研可以采取请进来、走出去相结合的办法。请进来就是请有关部门和单位的人员座谈，了解情况;走出去就是到实际生活中调查了解立法事项的情况以及人民群众的意见、要求和建议等。同时还要对国外的相关情况和做法进行研究，以资借鉴。确定需要立法解决的主要问题并提出可行的解决方案，是起草工作的关键环节，是草拟条文的前提和基础。

　　三是拟定条文和起草说明。这个工作也可以分步进行，首先列出需要规定的问题，并按逻辑顺序进行编排，形成合理的结构。随后运用立法技术，科学表达需要规定的事项，形成草案试拟稿，在起草人员内部开展讨论研究。经过初步修改完善，形成征求意见稿，发送各有关方面征求意见，然后再作进一步的修改完善。对于起草工作中的一些重大、敏感性问题，还应及时向上级请示报告，保持起草工作的正确方向。这其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要进行多次，如内部讨论、征求意见、请示报告等。

　　四是报请起草机关审批，形成正式的草案送审稿。由某一个部门单独承担起草任务的，由部门首长召开有关会议讨论决定，如部务会议、委务会议、局务会议;由两个或两个以上部门承担起草任务的，主办单位讨论决定之后，要送相关部门审查同意。起草机关在审查讨论时，具体负责起草工作的负责人要对草案的主要内容、重要问题、处理办法和不同意见予以汇报说明。

　　在起草行政法规草案过程中，要始终坚持以宪法和法律为依据，以党的方针政策为指导，从全体人民的整体利益出发，从实际情况出发，充分发扬民主，正确把握改革开放的进程，科学合理地规范立法事项，使草案具有坚实的法律基础、政策基础、民意基础，为其顺利出台创造条件。

　　第五十八条 行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　【释义】本条是关于行政法规草案在起草过程中征求意见的规定。

　　行政法规草案的起草和法律草案的起草一样，在起草过程中要广泛征求并听取各方面的意见。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民是国家的主人，一切权力属于人民。我国的国家性质决定，立法应当体现人民的意志，反映人民的意见、要求和建议。行政机关实行首长负责制，这是行政管理所必需的，同时也应看到，其决策的民主性较之权力机关有一定的差别;行政机关在行政管理中与行政相对人冲撞比较多，容易从方便管理的角度考虑和决定问题;行政机关听取意见的渠道和方式还有待完善等。因此，行政法规在制定过程中充分发扬民主，广泛听取意见就显得尤为必要。立法法对行政法规在起草过程中听取意见，作了两个方面的规定：

　　一是要广泛地听取各方面的意见，主要是有关机关、组织和公民。“兼听则明，偏听则暗”，全面听取意见至关重要。既要听取有关国家机关的意见，又要听取行政相对人的意见;既要听取本部门、本系统的意见，又要听取其他部门和系统的意见;既要听取领导的意见，又要听取群众的意见;既要听取赞成意见，也要听取反对意见。

　　二是可以采取多种形式听取意见。主要方式有：

　　(一)座谈会

　　即由起草机关邀请有关专家和部门、社会团体、企业事业组织的代表座谈，就立法事项发表意见。为了使座谈会收到较好效果，参加座谈的人员要有一定的广泛性、代表性、专业性，要为参加座谈的人员提供有关背景资料，给予较充分的研究时间等。对于座谈会的意见，应当归纳整理，逐条逐项进行研究。

　　(二)论证会

　　即邀请有关专家对草案内容，尤其是一些带有技术性的问题的必要性、可行性和科学性进行研究论证，作出评估。研究论证并不必然得出支持性的结论，对于否定性的意见要听得进去，要勇于面对、正视反对意见，并如实汇报。现在有些起草者把论证会当成部门利益的工具，论证的结论一概是必要可行，这就失去了论证的作用。参加论证的人员要坚持实事求是，做到客观公正，认真履行职责，用自己的专业知识为立法服务。

　　(三)听证会

　　听证制度最初源于英美普通法中的自然公正原则。其基本含义有两个：一是任何人不应成为自己案件的法官;二是任何人在受到惩罚或其他不利处分之前，应为之提供公正的申辩机会。其目的是保证司法公正。后来，这一原则推广应用于立法和行政领域，形成了立法听证制度和行政听证制度。美国、日本实行比较广泛的听证制度。我国的听证制度由行政处罚法首次引入。行政处罚法规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”并对听证的组织程序作了规定。这次立法法将听证制度引入到立法过程中，拓宽了立法听取意见的方式。在起草行政法规的过程中，要根据所涉项目的具体情况组织听证。至于哪些事项必须举行听证会，听证如何组织，听证获取的意见如何处理等，立法法并未规定，需要在实践中进一步探索，由行政法规加以具体规定。

　　此外，还可以将草案印发各有关部门和单位，书面征求意见;将草案在报纸或者其他媒体上全文刊登，面向全社会征求意见。应当说听取和征求意见并不是目的，更重要的是要研究、吸收这些意见，使起草工作更加符合客观规律。因此，无论以哪种方式或方法获取的意见，都应当认真加以研究。即使是不正确的意见，也应当如此，它可以从反面印证起草工作的正确与否。立法法对行政法规草案在起草过程中听取意见的要求同样也适用于行政法规草案的审查阶段。

　　第五十九条 行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。

　　国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。

　　【释义】本条是关于行政法规草案审查的规定。

　　起草机关完成起草任务之后，要依照一定的程序报送政府法制工作机构审查。为什么草案起草之后，还要报法制机构进行审查，而不直接报国务院决定?这主要是从国家全局出发，进一步研究审查草案的必要性和可行性，提高立法质量，保证法制统一，防止部门倾向。各部门在起草时，可能从本部门的工作考虑较多，在处理局部与全局、本部门和其他部门、行政相对人的关系时，客观上受到一些局限;再加上起草者主观和客观上的原因，草案难免会有一些缺陷。法制机构统一审查，可以将立法失误和缺陷加以避免和克服或减到最低程度。起草机关报送审查时，应当材料齐备。主要是：(一)草案及其说明。说明即对草案的起草过程、指导思想、草案的基本原则、对重要问题的处理办法、不同意见的协商结果等问题所作的解释和阐述。说明要有针对性，扼要地反映草案的主要内容。(二)各方面对草案主要问题的不同意见。反映不同意见一定要全面、客观，不能故意隐瞒不同意见。(三)其他有关资料，包括论证材料、现状分析、实施评估、理论分析等。审查的主要程序是：

　　一是了解情况。法制机构接到草案后，要根据草案性质和业务分工，确定具体负责审查的部门和人员。经办人员着手进行审查时，首先要了解草案的有关情况。主要包括起草过程、草案的主要内容及条文的含义、对草案的主要不同意见、现行有关的法律、法规和方针政策、现实的基本情况、国外的相关情况等。了解情况可以采取请起草部门介绍情况、深入实际调查研究、书面收集有关资料等多种方式。

　　二是征求意见。审查者要想了解草案的矛盾和焦点，是否必要和可行，最好的办法就是征求各方面的意见，从中发现问题。征求意见可以按照立法法关于在起草过程中征求意见的方式、方法和要求的规定办理，也可以根据草案的具体情况采取其他更为灵活的方式，如电话征求意见、口头征求意见、有针对性地征求个别部门的意见等。

　　三是协调分歧。对于有关部门之间存在的分歧较大的问题，审查机关应当进行协调。即由审查机关的领导或其上级领导主持，召集有关方面的人员，对草案的不同意见进行协商，形成解决方案。其目的是要使各方达成合理、合法的一致意见。做好协调工作，必须深入调查研究，掌握正确的方法。应当充分发挥民主，让各方面充分发表意见，并提出理由和依据。在协商解决方案时，要思路开阔，准备多种解决方案，以便最终达成一致意见。同时，也要坚持原则，对事关法制统一的大问题，不能迁就。一般情况下，比较复杂的问题要经过多次协调才能解决。如果经过反复协调，有关部门仍不能取得一致意见，审查机关应在分析研究各方面意见、掌握各种情况的基础上，提出解决方案，报请上级机关决断。

　　四是审查修改。主要是审查草案是否具有宪法、法律依据或者授权依据;草案内容是否同宪法、法律相抵触;是否同其他相关行政法规相衔接;是否符合党的方针、政策;结构、条文和法律用语是否准确;条文内容是否科学、合理、可行;是否符合改革和发展的实际需要。对于一些重大复杂的问题，必要时还可以展开论证工作。在此基础上对草案送审稿进行修改，并写出审查结果报告。

　　政府法制机构对行政法规草案审查完毕后，向国务院提出审查报告和草案修改稿，提请国务院审议。法制机构提出的审查报告应当对草案的主要问题作出说明，其中既包括对主要内容的说明，也包括对有关不同意见的说明及协调结果，以提请国务院领导注意，作出决策。

　　第六十条 行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。

　　【释义】本条是关于行政法规决定程序的规定。

　　行政法规的决定就是在认真研究的基础上，由国务院对报送的行政法规草案决定是否修改、如何修改、是否通过。其程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。国务院组织法是关于国务院的组成、会议制度、领导制度、工作中的请示报告制度和机构设置的原则的重要法律。其中第二条规定，“国务院实行负责制。领导国务院的工作。副、国务委员协助工作”。第四条规定，“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由、副、国务委员、秘书长组成。召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”一项行政法规的颁布，往往是一项新的管理制度或措施的诞生;行政法规在全国范围内实施，具有普遍约束力，影响广泛;有的还规定有处罚措施，涉及行政相对人的切身利益。因此，一般说来，制定行政法规都属于国务院工作中的重大问题，都应当经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。当然，个别行政法规草案，各方面意见比较一致,实践经验比较成熟，调整对象比较简单，或者只对原有行政法规作少量条文修改，这类不属于重大问题的草案，可以由国务院领导书面审批或者召开办公会议决定。

　　国务院实行负责制，领导国务院的工作，副、国务委员协助工作。因此，在讨论行政法规草案时，在充分发扬民主、听取意见和建议的基础上，由作出决策，决定是否修改、如何修改以及是否颁布实行。不实行少数服从多数的合议表决制。国务院常务会议或者全体会议讨论通过行政法规，没有严格的次数要求，多数情况下，一次会议即可通过;有的行政法规也可经过两次或者两次以上会议讨论通过。

　　第六十一条 行政法规由签署国务院令公布。

　　【释义】本条是关于行政法规公布主体的规定。

　　公布是行政法规制定工作中的最后一道程序。行政法规和法律的制定一样，在其通过之后，并不自然产生法律效力。因为这时的法律尚不为公众知晓，不能发挥调整社会关系、规范人们行为的作用。要使法律得到遵守和执行，就必须将法律公之于众。立法理论认为，法律必须公布，未经公布的法律，不具有法律效力，对公众不具有约束力。因此，行政法规通过之后，要及时公布。

　　我国法律由签署主席令予以公布，地方性法规由代表大会主席团或者会公告公布，规章由部门首长或者地方政府首长签署公布。行政法规的公布权属于。是国家最高行政机关的首长，领导和主持国家行政机关的工作。国务院组织法规定，国务院发布决定、命令和行政法规，向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案，任免人员，由签署。

　　签署公布行政法规，表明该项行政法规已经完成了立法程序，开始产生法律效力。公布行政法规，采取签署国务院令的形式。国务院令的内容通常包括该行政法规的制定机关、通过日期和施行时间。

　　第六十二条 行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

　　在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

　　【释义】本条是关于行政法规公布载体的规定。

　　首先，行政法规的刊载要做到及时。一般来讲，当天签署的行政法规，应当马上或者在第二天通过报纸和其他媒体刊登，以便让有关机关准备实施，让公民、法人和其他组织知晓，对自己的行为作出调整。有些行政法规是自公布之日起施行，这种情况下，及时公布更为重要。否则，难以发挥作用。

　　其次，行政法规的刊载要便于获取。行政法规的公布载体有两种：一是国务院公报，它是正式刊登国务院颁布的行政法规、各种决定、命令、行政措施、提出的议案、签订的条约和协定、人事任命以及其他国务院文件的法定刊物，具有权威性。其不足之处是出版周期较长，不便于及时获取。二是全国范围内发行的报纸，主要是人民日报。其优势是每日出版，传播范围广，迅速及时。但是，报纸作为一种新闻工具，并不具有刊登行政法规的法定义务，行政法规如不能在报纸上刊登，其及时传播就会受到一定的限制，因此，要大力改进行政法规的刊载办法。随着信息技术的发展，还可以采取网上公布的方式，以便于获取和查阅。

　　第三，行政法规的刊登应当做到准确。有些情况下，刊登行政法规的载体很多，有时多家报纸同时刊登，还有各种“汇编”、“全书”、“大全”等书籍收录行政法规，但由于编辑校对工作不到位，各种文本之间出现不一致的情况时有发生，不够严肃。为了便于执法和司法，必须明确标准文本。因此，立法法规定，在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。文本之间发生不一致时，应当以公报上刊登的文本为准。

　　第四章地方性法规

　　地方性法规，是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。自1979年以来，我国地方性法规的制定工作经历了探索起步、逐步完善和不断发展、提高的阶段，取得了巨大的成就。据统计，到1999年下半年，地方人大及其会制定、批准并报全国人大会备案的地方性法规约7000件。这些地方性法规的内容涉及地方政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、资源和环境保护等社会生活各个方面。地方性法规对于保证宪法和法律在地方的实施、对于补充国家立法以及各地因地制宜自主解决本地方的事务起到重要作用。立法法根据宪法，总结多年来地方性法规的制定经验，对地方性法规的权限和制定程序作出了相应的规定。

　　我国宪法规定，各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。制定自治条例和单行条例是自治机关行使自治权的重要方式。自治条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的全面调整本自治地方事务的综合性规范性文件。单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济、文化的特点制定的调整本自治地方某方面事务的规范性文件。自治条例集中体现民族自治地方的自治权，具有民族自治地方总章程的性质。单行条例是民族自治地方行使某一方面自治权的具体规定，单行条例应当遵循自治条例的规定。我国1954年宪法就对自治条例作出了规定，但直到1984年民族区域自治法颁布以后，自治条例的制定工作才开展起来。1985年，吉林省延边朝鲜族自治州率先制定了《延边朝鲜族自治州自治条例》，截止到1998年底，我国30个自治州、120个自治县，制定颁布了129个自治条例。目前，全国5个自治区尚未颁布自己的自治条例。单行条例的制定始于1954年宪法颁布后的五六十年代，当时单行条例的内容多为自治地方人民代表大会和人民委员会组织条例，但随着时间和情况的变化，许多都不再适用了。1984年民族区域自治法颁布后，截止到1998年底，各民族自治地方制定单行条例达209件，单行条例涉及的内容也十分广泛，包括：婚姻、继承、资源开发、计划生育、未成年人保护、社会治安、环境保护以及土地、森林、草原管理等等。立法法根据宪法和民族区域自治法，总结实践经验，对自治条例和单行条例的权限范围和制定程序作出了规定。在权限范围上，立法法对自治条例和单行条例不能变通的范围作出了进一步明确的规定。

　　规章通常称行政规章，是国家行政机关依照行政职权所制定、发布的针对某一类事件或某一类人的一般性规定，是抽象行政行为的一种。规章包括部门规章(也称部委规章)和地方人民政府规章。部门规章是指国务院各部门(包括具有行政管理职能的直属机构)根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定的程序所制定的规定、办法、细则、规则等规范性文件的总称。地方政府规章是指由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律和法规，并按照规定的程序所制定的普遍适用于本行政区域的规定、办法、细则、规则等规范性文件的总称。在我国行政管理活动中，规章作为法律、法规的补充形式，发挥着重要作用。立法法将规章单列一节，对制定规章的主体、制定规章的依据和规章的权限范围作了规定，同时对制定规章的程序作了原则规定，为规章的制定提供了法律依据。

　　第一节 地方性法规、自治条例和单行条例

　　第六十三条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

　　较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

　　省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

　　本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

　　【释义】本条是对地方性法规的制定主体、制定地方性法规所应遵循的原则以及省、自治区人大会对较大的市制定的地方性法规的审批程序的规定。

　　一、地方性法规的制定主体

　　(一)地方性法规的沿革

　　建国后，我国地方立法经历了三个阶段：

　　第一阶段是从1949年新中国成立到1954年宪法颁布。1949年12月26日，中央人民政府政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定：大行政区人民政府或军政委员会有权根据共同纲领和国家的法律、法令，以及中央人民政府规定的施政方针和政务院颁布的决议、命令，拟定与地方政务有关的暂行法令、条例，报政务院批准或备案。1950年1月6日中央人民政府政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》规定：省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。这一时期，地方制定暂行法令、条例或者单行法规的活动，还不能称之为现在所说的地方立法，但具有地方立法的萌芽。

　　第二阶段是从1954年宪法的颁布至1979年地方组织法的颁布。1954年宪法确立了由中央统一行使国家立法权的制度，取消了一般地方享有的法令、条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关，全国人大会负责解释法律、制定法令。1975年宪法和1978年宪法在立法权方面也作了类似的规定。

　　第三阶段是从1979年地方组织法施行以来到现在。1979年地方组织法规定省级人大及其会行使地方性法规制定权，第一次以法律的形式赋予地方立法权。1982年五届全国人大第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这次会议还对地方组织法进行了修改，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大会有权拟订地方性法规草案提请省级人大会审议制定。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其会有权制定地方性法规报省级人大会批准后施行。立法法中又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其会也可以制定地方性法规。

　　(二)地方性法规的主体

　　根据本条的规定，地方性法规的立法主体包括两大类：一是省、自治区和直辖市人大及其会，目前，我国除台湾省外共有22个省、5个自治区和4个直辖市。二是较大的市人大及其会。根据立法法的规定，较大的市包括以下三种：1.省、自治区的人民政府所在地的市(以下简称省会市);2.经国务院批准的较大的市;3.经济特区所在地的市。

　　立法法中“较大的市”的内涵与宪法和地方组织法中有所不同。我国宪法第三十条规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”这里较大的市是指所有设区的市。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条和第四十三条中规定的“经国务院批准的较大的市”中的“较大的市”是指经国务院批准而享有地方性法规制定权的城市，一般是经济比较发达，城市人口比较多的设区的市，目前有18个城市。过去，我们习惯“经国务院批准的较大的市”简称为“较大的市”。立法法中“较大的市”的含义与宪法和地方组织法相比，涵义有所不同。根据本条第四款的规定，本法中的“较大的市”是指省会市、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市。立法法将上述几种享有地方立法权的城市统一称为较大的市，主要是考虑到在其他章节尤其是在第五章适用与备案中涉及到上述主体时，表述起来比较方便。

　　目前，我国共有27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市。18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市包括：1984年国务院批准的唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、无锡市、淮南市、青岛市、洛阳市(同时批准的重庆市目前已升为直辖市);1988年批准的宁波市;1992年批准的淄博市、邯郸市和本溪市;1993年批准的徐州市、苏州市。4个经济特区所在地的市包括：深圳市、厦门市、珠海市和汕头市。海南经济特区包括整个海南岛，全国人大通过专门的授权决议，授权海南省人大及其会制定法规，在海南经济特区实施。因此，

　　经济特区所在地的市不包括海南经济特区内的市。经济特区所在地的市享有地方性法规制定权，是立法法中新增加的规定。此前，经济特区所在地的市不享有地方性法规的制定权。根据全国人大及其会的授权决定，经济特区所在地的市的人大及其会，可以根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定经济特区法规，在经济特区的范围内适用。但经济特区法规在经济特区所在地的市的非经济特区范围内不能适用，如深圳的宝安区不属于深圳经济特区的范围，因此，经济特区法规就不能在宝安区适用。但由于经济特区所在地的市制定的许多法规涉及城市管理的事项，只在城市的部分区域实施，而不能在整个城市的区域内实施，不利于对整个城市的统一管理，同时，经济特区所在地的市目前已经具备制定地方性法规的条件，因此，立法法赋予了经济特区所在地的市地方性法规制定权。

　　二、制定地方性法规应当遵循的原则

　　宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条和第四十三条对宪法的规定作出了补充，规定：省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。对于制定地方性法规应当遵循的原则，立法法在本条中对宪法和地方组织法的规定进行了重申。

　　(一)根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则

　　地方性法规的特性之一是具有地方性，也就是说，第一，制定地方性法规的主体只能是地方国家权力机关;第二，地方性法规的内容应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题;第三，地方性法规的效力只限于本行政区域，超出本行政区域即没有约束力。

　　在制定地方性法规的过程中，无论是制定执行性的地方性法规，还是在中央尚未立法而先行立法的情况下，都要注意根据本地方的具体情况和实际需要，有针对性地立法。那种在地方立法中贪大求全的倾向，是不可取的。另外，地方性法规所规范的事项，应只限于本行政区域，不能超越这个范围。如有的地方性法规的内容涉及水污染治理的事项，如果水域只限于本行政区域，本地方制定这样的法规无疑是可以的;但如果水域是跨不同的行政区域的，那么一个行政区域的地方性法规对全流域的污染问题作出规定，就是不适当的，即使制定出来，也无法得到执行。

　　(二)不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则

　　宪法是国家的根本大法，法律、行政法规是地方性法规的上位法，制定地方性法规不能同宪法、法律和行政法规相抵触，否则即是无效的。多年来，由于宪法和法律对于地方性法规的权限未作具体界定，因此，对于何谓“不抵触”，在理论界和实践中有不同的理解。有的意见认为，既然宪法和法律对地方性法规只规定不相抵触原则和报备案制度，对地方立法权限并无明确的限制性规定，因此，地方性法规只要遵循了不抵触原则，只要是地方实际需要的，都可以制定，即使涉及中央统一管理的事项，地方性法规也不是不可以规定。有的意见则认为，地方性立法从属于中央立法，地方性法规不仅不能同宪法、法律和行政法规的规定不一致，对于中央尚未立法的事项，地方性法规不应先行立法。无论从理论和实践上看，上述两种对“不抵触”原则或过宽或过窄的理解都是有失偏颇的。

　　我国宪法规定，中央和地方国家机构的职权划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则。“不抵触”原则正是在地方性法规与中央立法的关系上体现了上述中央与地方关系总的原则。根据不抵触原则，首先，地方性法规的制定要有利于国家法制统一，只能由法律规定的事项，地方性法规不能涉及;法律、行政法规已经作出规定的，地方性法规不能与之相违背。第二，在地方性法规的制定中，应充分发挥地方立法的主动性和积极性，通过制定地方性法规，结合本地方的具体情况和实际需要，因地制宜，保证宪法、法律和行政法规的实施，同时有针对性地解决地方性事务。对于专属立法权之外的事项，考虑到国家处于改革时期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在总结实践经验后，再上升为中央立法。

　　三、省、自治区人大会对较大的市制定的地方性法规的审批程序

　　(一)较大的市的立法权的沿革

　　我国的1982年宪法没有规定较大的市的人大及其会可以制定地方性法规。1982年12月五届全国人大五次会议修改地方组织法时，增加规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”根据这一规定，省会市和经国务院批准的较大的市只有地方性法规草案的拟定权，没有制定权。1986年12月六届全国人大会第十八次会议修改地方组织法时，将这一规定修改为：省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其会可以制定地方性法规，报省、自治区人大会批准后施行。当时，任全国人大会秘书长兼法制工作委员会主任的王汉斌同志在修改说明中指出，“建议省、自治区简化审批程序，只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，原则上应尽快批准”，实际赋予了省会市和经国务院批准的较大的市部分立法权。从1986年以来，一些省、自治区人大会是按照这一建议办的，但也有些省、自治区人大会批准程序过于复杂，实际上同制定程序没有什么区别，使批准的时间拖得过长，影响了一些报请批准的地方性法规的及时出台。

　　在制定立法法的过程中，多数较大的市的人大会的同志和有的省人大会的同志建议，将省、自治区批准较大的市的地方性法规的程序改为备案程序，赋予较大的市的人大及其会完整的立法权。理由是：第一，现在省、自治区人大会制定地方性法规的任务比较重，对省会市和较大市报请批准的地方性法规往往难以及时批准;二是经过十几年的发展，省会市和较大的市人大会已经培养了一支素质比较好的立法干部队伍，能够适应立法工作需要。因此，可以规定：省会市和较大的市制定的地方性法规报省、自治区人大会备案。如果省、自治区人大会发现省会市和较大的市制定的地方性法规同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，可以依法予以撤销。一些省、自治区人大会的同志则认为，现行做法应予维持。理由是：第一，宪法只规定省、自治区、直辖市人大及其会可以制定地方性法规，没有规定省会市和较大的市可以制定地方性法规。如果赋予省会市和较大的市完整的立法权，应首先修改宪法。第二，赋予省会市和较大的市完整的立法权，这些地方往往强调城市的特殊性，容易产生同省、自治区之间的矛盾。而备案采取“不告不理”的原则，靠备案审查制度进行监督，容易流于形式。还有一种意见认为，目前的批准程序可以保留，但应当简化，可以规定，省会市和较大的市制定的地方性法规如同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，省、自治区的人大会应当在一定的期间内予以批准。

　　(二)省、自治区人大会对较大的市制定的地方性法规的审批程序

　　赋予较大市地方性法规制定权，主要是考虑较大市的城市管理需要，具有一定的特殊性。从长远看，较大的市在城市管理方面制定的地方性法规，可以考虑不必报批准。但在目前，由于各个较大的市的立法水平不平衡，还需要保留报批程序。同时，经过反复研究、协商，立法法在本条中对省、自治区人大会批准较大的市的地方性法规提出了要求：

　　第一，省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。对于地方性法规的规定是否适当、立法技术是否完美、文字表述是否优美，不作审查。如果在审查中发现报批的地方性法规同宪法、法律、行政法规或本省、自治区的地方性法规相抵触，省、自治区人大会可以不予批准，也可以发回修改。

　　第二，省、自治区人大会对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。在立法法制定过程中，曾有一种意见认为，较大市制定的地方性法规不能同省、自治区人民政府制定的规章相抵触。理由是，省、自治区、直辖市制定的地方性法规不能同国务院制定的行政法规相抵触，较大的市作为省、自治区的下级地方政权，其制定的地方性法规也不得同省、自治区的规章相抵触。立法机关经过研究，考虑到较大的市制定的地方性法规是经省、自治区人大会批准的，因此，其法律效力应当同省、自治区的地方性法规相同，因此，不宜要求较大市的地方性法规不得同省、自治区规章相抵触。同时，为了保证法制的统一，立法法规定，省、自治区人大会在批准过程中，如果发现报批的地方性法规同省、自治区规章相抵触，可以根据情况作出处理。处理决定可以有三种情况：第一，如认为省、自治区的规章不适当，可以批准较大的市的地方性法规。根据立法法的规定，省、自治区人大会有权撤销省、自治区人民政府制定的不适当的规章，因此当然有权批准与省、自治区规章不同的较大市地方性法规。较大的市的地方性法规经批准后，其效力即高于省、自治区政府规章，在较大的市范围内应当按照地方性法规执行。如果省、自治区人大会认为省、自治区规章因不适当，不宜在其他地区执行，在批准较大市的地方性法规的同时，可以撤销省、自治区的规章或责成省、自治区政府作出修改。第二，如认为较大的市的地方性法规不适当，可以责成较大的市人大会对报批的地方性法规进行修改，如果较大的市不同意修改，可以不予批准。第三，如果认为较大市的地方性法规与省、自治区的规章的规定均不适当，则可以分别按照以上两种办法处理。

　　第六十四条 地方性法规可以就下列事项作出规定：

　　(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;

　　(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

　　除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

　　【释义】本条是对地方性法规的权限范围的规定

　　一、划分地方性法规权限范围的方式

　　在立法法制定的过程中，对于如何划分中央与地方的立法权限范围，提出过三种方案：第一种是对中央和地方权限范围一一作出列举;第二种是维持宪法的现行规定，不作进一步明确;第三种是划出一块全国人大及其会的专属立法权限，对地方性法规的权限范围只作原则规定。第一种方案既不符合我国的体制，又不可行。这是因为，我国是单一制国家，地方的权力是中央赋予的，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况，同时，实际上也很难对中央和地方的立法权限都作出列举。第二种维持现状的意见，不能解决现实中存在的立法权限不明确的问题。经过反复研究，立法机关采取第三种方案，在规定全国人大及其会的专属立法权后，对地方性法规的权限范围作出了原则规定。

　　二、地方性法规权限范围

　　根据本条的规定，地方性法规可以作出规定的事项，包括三类：

　　(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项

　　这一规定是指，在有上位法的情况下，为保证法律和行政法规的实施，地方性法规可以制定执行性的规定。法律和行政法规是要在全国范围内实行的，为了符合全国各地情况，有些规定只能比较概括和原则，比较具体的规定，则需要由地方性法规根据本行政区的实际情况加以制定，这样才利于更好地根据实际情况执行法律和行政法规。在一些法律和行政法规中对此作出了明确的规定，如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第五十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细则，报全国人民代表大会常务委员会备案。”对于上述规定，地方人大及其会应当制定地方性法规，这是地方人大及其会的职责。地方制定执行性的、具体化的规定，不能和法律、行政法规相抵触。

　　这里，有两个问题需要注意：第一，根据立法法的规定，地方应对确有需要作具体规定的事项制定地方性法规，哪些方面需要规定就规定哪些方面，不要构筑体系，对法律、行政法规的规定不要作不必要的重复。第二，地方性法规应当以法律、行政法规规定为依据作出具体化的或补充的规定，但不能同法律或行政法规相抵触。

　　(二)地方性事务中需要制定地方性法规的事项

　　何谓地方性事务?地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务，一般来说，不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。例如，对本行政区域内某一风景名胜的保护，就属于地方性的事务，一般来说不需要国家作出规定。又如，禁放烟花爆竹，在某些城市中被认为是必要的，因此他们制定了禁放烟花爆竹的地方性法规，而在其他城市则被认为燃放烟花爆竹不应当受到限制，因此，这类事项显然不必要由国家统一立法。

　　(三)在全国人大及其会专属立法权之外，中央尚未立法的事项

　　最高国家权力机关的专属立法权，是地方性法规的“禁区”，无论国家是否制定法律，地方都不能作出规定，否则地方性法规就是越权，是无效的。对于最高国家权力机关专属立法权以外、国家尚未制定法律或者行政法规的事项，则允许地方性法规先行作出规定。在实际立法实践中，即使是允许地方先行作出规定的，如果涉及中央统一管理的事项，地方也不宜作出规定。因此，在国家立法出台前，地方可以先制定地方性法规，以解决地方的实际问题。但中央一旦立法，由于法律和行政法规的位阶高于地方性法规，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定即为无效，制定机关应当及时进行修改或者废止。

　　第六十五条 经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

　　【释义】本条是对经济特区法规的规定。

　　经济特区法规是经济特区所在地的省、市的人大及其会根据全国人大的授权决定制定的在经济特区范围内实施的法规。经济特区法规是我国地方立法的一种特殊形式。我国的经济特区和经济特区立法是改革开放的产物。1980年8月2日，国务院向全国人大会提出了在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门设立经济特区，并同时将《广东省经济特区条例》(草案)提请审议。同年8月26日，五届全国人大会第十五次会议批准了国务院提出的《广东省经济特区条例》。此后，全国人大及其会作出了一系列关于经济特区立法的授权决定。1981年11月26日，五届全国人大会第二十一次会议决定授权广东省、福建省人大及其会，根据有关的法律、法令和政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大会和国务院备案。1988年4月13日，七届全国人大一次会议决定划定海南岛为海南经济特区，同时，授权海南省人大及其会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人大会和国务院备案。经济特区立法开始以来，广东省、福建省以及海南省人大及其会根据国家法律、法规和政策以及国务院的行政法规的原则，结合经济特区的实际情况，制定了大量的经济特区法规，对于经济特区的经济建设和改革开放，发挥了重要作用。为了更好地发挥经济特区的作用，1992年7月1日，七届全国人大会第二十六次会议、1994年3月22日八届全国人大第二次会议和1996年3月17日八届全国人大第四次会议，分别决定授权深圳市、厦门市和汕头市、珠海市的人大及其会和各该市的人民政府分别制定法规和规章，分别在各该经济特区实施。

　　授权决定赋予经济特区制定经济特区法规的权力，促进了经济特区市场经济和社会主义民主法制建设的发展。根据深圳市人大会提供的资料，自1992年7月1日全国人大会授权以来，深圳市共制定法规144项，政府规章120项，其中70%都是有关市场经济和城市管理方面的立法。在这些法规、规章中，有三分之一是借鉴香港及国外法律，具有先行性和试验性的;另有三分之一是根据特区实际需要，根据国家法律、行政法规的基本原则，对国家法律、行政法规进行变通、补充和细化的;还有三分之一属于为加强行政法制、环境保护、城市管理和精神文明建设需要而制定的。在促进市场经济建设的领域，制定了包括规范市场主体、房地产市场、劳动力市场、建筑市场、运输市场、医疗市场、中介服务市场、商品市场等八个方面的规定。同时还制定了大量的促进高新技术发展、口岸管理、环境保护、城市管理等为内容的法规、规章。

　　伴随着改革开放的发展以及经济特区立法的实践探索，目前在经济特区法规制定中存在的一个主要的问题是，经济特区法规进行变通的权限在哪里。经济特区法规的权限范围是由全国人大的授权决定规定的，但由于全国人大的授权决定规定得比较原则，因此，宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则不能变通外，经济特区法规在其他情况下变通的权限并不明确。在这一问题上，目前更具争议的是，由于经济特区法规具有试验性，因此，国家在相应方面制定了法律和行政法规后，经济特区法规能否对其再进行变通?对此，存在两种意见。一种意见认为，现在情况与过去有很大变化，改革已在全国全面推进，有些已经制定了法律、行政法规，如证券法、公司法等，这些法律在经济特区也要实行，不能再变通，不然形成不了统一的市场。另一种意见认为，随着改革开放的深入发展，经济特区的特殊政策是减少了，但中央对于经济特区的基本政策没有变，特区“试验田”的地位没有变，特区在发展市场经济、加强城市管理等许多方面，对于完善企业制度、促进高新技术产业发展、完善社会保险、加速行政体制改革、促进环境保护等问题，还会有创新和变通，特区立法的先行、试验功能以及补充功能是特区发展的保证，因此，中央立法后，仍应允许特区立法在遵循中央立法基本原则的前提下进行变通。

　　对于经济特区法规变通规定的限制，立法法没有作出明确规定。这样规定是考虑到既能适应现在有些需要变通的情况，也为今后的发展变化，留下了空间和余地。笔者认为，目前我国的改革开放仍处于不断深入和发展的时期，虽然国家给经济特区在税收等方面的特殊政策减少了，但经济特区的优势以及在改革开放中的特殊作用依然存在。今后，仍应允许经济特区法规在经济体制改革和对外开放方面作出变通规定。同时，经济特区的人大及其会在行使经济特区立法权时，应当从国家的整体利益出发，维护国内市场的统一和社会主义法制的统一。对于涉及国家主权以及其他只能由中央立法的事项，经济特区法规不能涉及。如果中央立法时已经考虑到经济特区的情况之后作出全国统一规定的，经济特区应当遵循中央立法的规定，制定或者修改经济特区法规时，不应再作出与中央立法不一致的规定。

　　第六十六条 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。

　　自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

　　【释义】本条是对自治条例和单行条例的制定原则、报批程序以及变通范围的规定。

　　一、自治条例和单行条例制定中应遵循的原则

　　本条第一款中规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”这一规定，是重申宪法和民族区域自治法的规定。自治条例和单行条例与地方性法规的制定原则不同。地方性法规的制定应遵循两个原则，即在法律规定的权限范围内，根据本行政区域的具体情况和实际需要，遵循不同宪法、法律和行政法规相抵触的原则。自治条例和单行条例的制定原则只有一条，即依照当地民族的政治、经济和文化的特点。根据这一原则，自治条例和单行条例在权限范围内可以对法律和行政法规予以变通。

　　地方性法规的制定权，主要是为了保证地方更有效地管理本行政区域内的各种事务，体现的是宪法的“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。自治条例和单行条例制定权，主要是为了保证民族区域自治机关行使自治权，体现的是宪法规定的“各民族一律平等”原则。

　　二、自治条例和单行条例的报批程序

　　根据本条规定，自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。这一规定，也是对宪法和民族区域自治法有关规定的重申。自治条例和单行条例的报批程序，在1954年宪法中就有规定。根据1954年宪法的规定，自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例，一律报全国人大会批准。1982年宪法对此作出了修改，规定只有自治区的自治条例和单行条例报全国人大会批准，将批准自治州和自治县的自治条例和单行条例的权力下放到省、自治区人大会。规定自治条例和单行条例的报批程序，主要是出于国家法制统一的考虑。由于自治条例和单行条例的制定可以对法律和行政法规进行变通，那么自治条例和单行条例有关的变通规定是否适当，则由上级人大会来进行审查。经审查，如果上级人大会认为有关的变通规定是适当的，便作出批准的决定，该自治条例或单行条例即生效;否则，上级人大会可以作出不批准的决定，自治条例或单行条例的制定机关就此应当作出修改。

　　三、自治条例和单行条例的变通范围

　　自治条例和单行条例可以对法律和行政法规进行变通，那么变通的范围是什么?一般来说，自治条例和单行条例在以下两个方面，对法律、行政法规作出变通规定。一是国家法律明确授权可以变通的事项。如婚姻法等法律中明确规定民族自治地方可以根据该法的基本原则制定变通或补充规定。二是国家立法虽未明确授权，但是不完全适合本民族自治地方实际情况的规定。我国幅员辽阔，地区间经济、文化发展不平衡，特别是自治地方与沿海发达地区相比，差距很大，国家立法是面向全国的，难以完全照顾到民族自治地方的特殊情况，因此，有些规定可能存在不完全适合自治地方的情况。在这种情况下，自治条例和单行条例依法可以对有关规定予以变通。

　　在立法法制定过程中，对于上述可以变通的事项，各方面的意见是比较一致的;但同时提出，立法法应对不能变通的事项作出规定，以使自治条例和单行条例的变通范围更加明确。根据本条第二款规定，自治条例和单行条例不能作变通规定的范围包括以下几个方面：

　　(一)自治条例和单行条例不得对法律和行政法规的基本原则作出变通规定

　　根据地方组织法的规定，地方各级人大负有在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其会决议的遵守和执行的职责。一部法律和行政法规的基本原则，是它们最核心的内容，是法律和行政法规基本精神的体现。如果自治条例和单行条例对基本原则作出变通，那么就是对整部法律或行政法规的否定，当然更谈不上保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，这是与其担负的职责相违背的。比如，变通婚姻法，不能变通婚姻法关于婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女、儿童和老年人的合法权益等基本原则。变通民法通则，对其中的自愿、平等、等价有偿和诚实信用原则不能变通。

　　(二)自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定

　　我国宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本制度、国家生活的基本准则和公民的基本权利义务等根本性问题，具有最高的法律效力和权威，是国家统一和各民族团结的基础，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，宪法的各项原则和规定必须得到全面的遵守和执行。因此，宪法的规定是不能变通的，否则，就无法维护国家的统一和各民族的团结。

　　民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，全面系统地规定了民族自治地方的建立，民族自治地方自治机关的组成和自治权，上级国家机关领导和帮助，民族自治地方内的民族关系等，是各民族自治地方立法的法律依据。如果允许变通民族区域自治法的规定，民族自治地方就否定了自己立法的法律依据，因此，民族区域自治法也是不能变通的。

　　(三)自治条例和单行条例不得对其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定

　　法律、行政法规中专门就民族自治地方所作的规定，是全国人大及其会、国务院立法过程中，已经充分考虑到维护国家整体利益和照顾自治地方民族特点和实际情况的需要而制定的，对此，自治条例和单行条例就不能再以特殊为由进行变通。例如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第九条规定了地方各级人民代表大会的代表名额的确定办法。该条第一款规定，省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表;人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名。该条第三款中规定，自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。这里，第一款的规定为一般规定，而第三款的规定是专门就民族自治地方所作的规定，对此，不应再作变通规定。

　　第六十七条 规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。

　　【释义】本条是对应由人民代表大会通过的地方性法规的规定。

　　根据宪法和地方组织法规定，制定地方性法规的主体包括有地方性法规制定权的人民代表大会及其会。但实践中，除少数涉及代表大会职权的地方性法规(如人民代表大会工作条例或议事规则)外，地方人大会很少向人民代表大会提请地方性法规案。在有的地方，人民代表大会甚至从未制定过地方性法规，使宪法和法律规定的地方人大制定地方性法规的权力被虚置，这是不符合宪法和法律原意的。出现这一问题的原因，一是由于宪法和地方组织法没有对地方人大及其会制定地方性法规的权限范围作出划分。根据宪法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大会制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。虽然目前对于究竟何为“基本法律”，还存在不同意见，但宪法的规定为全国人大及其会在立法权限上作出了基本的界定和分工。而地方性法规则没有也难作基本与非基本之分。二是由于地方人大召开人大会议时，会期比较短，为节省时间，一般也就不将地方性法规案列入议程。另外，地方人大会对地方人大制定地方性法规的权力认识不足也是造成这一问题的原因之一。针对这一情况，本条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，从而为地方人大及其会在制定地方性法规方面的权限作出了一个基本的分工。对于什么属于“特别重大事项”，立法法没有作出明确规定。一般来说，凡涉及本地区全局的重要事项或涉及较多数群众切身利益或较多群众关心的事项，都可以认为属于特别重大事项。

　　应当注意的是，立法法的这一规定，只是规定了特别重大的事项应由地方人大通过，但地方人大制定地方性法规的权限，并不限于此，对于属于地方人大职权范围内的其他事项，地方人大也可以制定地方性法规。

　　第六十八条 地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。

　　地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

　　【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例的制定程序的规定。

　　地方性法规的制定程序是指地方国家机关在制定、修改或废止地方性法规方面的活动过程。一般的立法程序大致可以分为四个阶段，即提出法律草案、审议法律草案、通过法律和公布法律。地方性法规的制定程序也不例外。立法法根据宪法以及全国人大组织法、全国人大议事规则和全国人大会议事规则，并结合立法实际，比较具体地规定了全国人大及其会的立法程序。立法法对于地方性法规制定程序则规定得比较原则。根据本条的规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。

　　一、地方性法规案的提出

　　提出地方性法规案，是地方性法规制定程序的正式开始。

　　(一)向大会提出地方性法规案和列入议程的程序根据地方组织法的规定，在地方人民代表大会会议期间，大会主席团、会、各专门委员会、本级政府以及代表十人以上联名，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。

　　在大会期间，大会主席团、会、各专门委员会、本级政府提出的地方性法规案，由主席团决定提交本级人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。代表十人以上联名提出的地方性法规案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。实践中，向大会提出的地方性法规案，往往是先向会提出，经会审议后，由会决定提请大会审议。

　　(二)向会提出地方性法规案和列入议程程序

　　在人民代表大会闭会期间，会主任会议、本级人民政府、人大各专门委员会以及会组成人员五人以上联名可以向本级人大会提出属于本级人大会职权范围内的议案。

　　主任会议向本级人大会提出的地方性法规案，直接列入会议程，由常务委员会会议审议。本级人民政府、人大各专门委员会向会提出的地方性法规案，由主任会议决定提请会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请会会议审议。会组成人员五人以上联名向会提出的地方性法规案，由主任会议决定是否提请会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请会审议。

　　实践中，地方人大及其会通过的地方性法规，主要是本级政府提出的，其次是会的工作机构。代表团、代表联名或会组成人员联名提出的议案不少，但由于议案内容往往不很规范，很难直接提请会议审议，因此被直接列入议程审议通过的很少。

　　(三)提出地方性法规案的要求

　　立法法对提出地方性法规案的要求，没有作规定，但对提出法律案的要求，作了规定。立法法第四十八条规定，提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。立法法的这一规定，同样适用于地方性法规案。

　　二、地方性法规案的审议

　　关于地方性法规的审议程序，立法法主要从三个方面作了规定：一是根据地方组织法，二是可以参照法律案的审议程序，三是应当统一审议。地方组织法对地方人大及其会审议议案程序的规定，都适用于对地方性法规案的审议。下面着重就参照和统一审议问题，作些介绍。

　　(一)参照法律案的审议程序

　　法律案与地方性法规案的审议程序虽然有所区别，但基本原则和程序是相通的。因此，立法法没有必要也难以对地方性法规案的审议程序作出统一的规定，而只是原则规定可以参照法律案的审议程序。那么，参照什么呢?主要是参照法律案审议程序中，有关保证立法的民主性、公正性和科学性，保证立法质量等方面的规定。具体来讲，法律案的以下审议程序，可供地方人大及其会审议地方性法规案参照：一是三审制。为保证全国人大会对法律案进行深入的审议，立法法总结实践经验，明确规定法律案的审议一般实行三审制，即法律案一般需经会三次会议审议后，才能交付表决。地方人大会审议地方性法规案，不一定都要实行三审制，但三审制所包含的慎重原则，是适用于地方的。从以往的实践看，许多地方是实行二审制，实践证明效果是好的，可以继续坚持。但有些地方不论地方性法规案的难易程度，一律实行一审制，实践证明，难以对地方性法规案中的问题进行深入的审议，不利于提高立法质量。二是专门委员会审议制度。立法法关于法律案都要经过专门委员会审议以及法律委员会和有关专门委员会在审议法律案中的分工和程序等问题，作了规定。这是多年来全国人大及其会的一贯做法，效果是好的。这一做法可供地方参照。三是广泛听取各方面意见的制度。为充分发扬民主，集中民智、民意，使制定的法律更加符合实际，反映人民的意愿，立法法总结实践经验，规定了一系列听取各方面意见的制度，主要有：一是召开座谈会、论证会、听证会等形式，听取意见;二是将法律草案发送有关机关、组织和专家，书面征求意见;三是对于重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。论证会和听证会，是立法法总结一些地方人大的经验做出的新规定。论证会是指对草案涉及的一些专业性、技术性较强的问题邀请有关方面的专家进行论证。听证会是指邀请政府官员、专家学者、与法律案有关的利害关系人或有关代表和委员到委员会陈述意见，为审议法律案提供依据和参考。以上这些广泛听取各方面意见的制度，地方可以根据本地的实际情况和特点，参照适用。以上三个方面，是地方应当参照的主要内容。当然，立法法关于法律案审议程序的其他一些规定，比如关于法律案的撤回和终止审议的规定等，地方也都可以参照。

　　(二)关于统一审议问题

　　所有法律案都由法律委员会进行统一审议，是全国人大及其会立法实践中的一条成功经验，对于保证国家法制的统一，保证立法质量，起到了很重要的作用。地方性法规案是否要有统一审议程序，过去有关法律没有规定。实践中，各地有三种做法：第一种是参照全国人大的做法，由有关委员会对所有的地方性法规案进行统一审议。第二种是没有实行统一审议，自始至终由各委员会分别进行审议。第三种是先由有关委员会分别审议，但在交付表决前由负责法制的委员会进行统一审议。

　　在立法法的制定过程中，关于地方性法规是否应当实行统一审议，曾经有不同意见。一种意见认为，全国人大实行统一审议是历史形成的，地方的情况与此不同，如果实行统一审议，势必引起机构和人员的变动，甚至会影响立法工作，也不利于发挥其他委员会的作用。另一种意见主张实行统一审议，认为地方性法规草案由各个专门委员会分别审议后直接提交会，法规之间在内容、体例上容易出现矛盾，“部门利益倾向”也较难以克服。

　　立法法采纳了后一种意见。根据本条规定，地方性法规草案要由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿，也就是说，必须要有一个统一审议的机构。那么，什么机构可以成为“负责统一审议的机构”?在立法法制定的过程中，有的地方提出，工作委员会或者主任会议是否可以负责统一审议。我们认为，第一，审议权是立法权的一部分，只有人大代表才能成为审议主体。工作委员会不是由人大产生的，其工作人员大多不是代表，因此，不能由工作委员会负责统一审议。第二，主任会议担负着繁重的会日常工作，难以把过多的精力用于对地方性法规草案的审议上。在审议地方性法规草案的过程中，主任会议起协调、领导作用，统一审议应由专门委员会负责。因此，“负责统一审议的机构”应当是人民代表大会依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的专门委员会。按照地方组织法第三十条关于“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会”的规定，负责统一审议地方性法规草案的机构，应当称为法制委员会。为了做好统一审议的工作，还需要有一个比较精干的工作班子与法制委员会配合工作。

　　另外，为了落实立法法的规定，在没有设立法制委员会的地方，应当在2001年举行人民代表大会会议的时候，选举产生法制委员会。考虑到立法法自2000年7月1日起施行，从2000年7月1日至2001年举行代表大会这段时间内，上述地方可以由人大会决定，指定一个机构在此期间提出审议结果报告和草案修改稿。

　　三、地方性法规案的表决

　　地方性法规草案修改稿经代表大会或会审议后，如果对重大问题没有大的分歧意见，则由主席团或者主任会议交付全体会议表决。根据地方组织法的规定，人大会议表决地方性法规草案，以全体代表的过半数通过;会表决地方性法规草案，以会全体组成人员的过半数通过。

　　四、自治条例和单行条例的制定程序

　　自治条例和单行条例的制定程序与地方性法规的制定程序基本相同，但也有区别：第一，自治条例和单行条例只能由民族自治地方的人民代表大会制定，会不能制定。但自治条例案或单行条例案可以由会向大会提出，或由其他提案人向会提出，经会审议后，再提请代表大会审议。因此，立法法中关于全国人大及其会立法程序中的规定，自治地方在制定自治条例和单行条例制定程序时，可以予以参照。第二，自治区的自治条例和单行条例须报全国人大会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报省、自治区、直辖市的人大会批准后生效。

　　第六十九条 省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。

　　省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。

　　较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

　　自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

　　【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例的公布的规定。

　　地方性法规的公布是指法定主体将地方性法规制定机关通过的法规依法定程序予以公开发布。公布是地方性法规制定程序中的一个法定程序。法律是以国家的强制力来保证执行的，需要全社会的遵守和执行。要使一切国家机关、社会组织以及每个公民都去遵守和执行法律，首先要使他们了解法律的内容。地方性法规是在一个地域范围内实施的规范，其中的许多内容是对法律和行政法规的具体化以及涉及本地方事务的规定，可以说与本地区的个人和组织的利益息息相关。因此，要使地方性法规发挥作用，必须做好地方性法规的公布工作，否则，即使通过的地方性法规本身是完善的，在实际的执行过程中仍然可能发生混乱，这对加强法制是十分不利的。

　　一、地方性法规的公布主体

　　根据本条的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。由大会主席团公布，一方面是由于地方没有类似这一超然于行政机关、审判机关和检察机关之外的职位;另一方面，主席团作为人大会议的主持机关，凡人大会议需要向公众公布的事项，都由主席团公布，因此地方性法规由它公布比较顺当。

　　省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。

　　较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。较大的市的人大制定的地方性法规，由于需要报省、自治区的人大会批准，因此，经批准后，不论是市人大还是市人大会制定的地方性法规，都由较大的市的人大会予以公布。

　　二、自治条例和单行条例的公布主体

　　立法法颁布前，对于自治条例和单行条例的公布，法律没有明确的规定，因此实践中做法不太一致。比如，自治州的自治条例报经省人大会批准后，有的地方以省人大会公告的形式公布，有的地方交由自治州人大会公布。立法法对于自治条例和单行条例的公布作出了明确的规定，即：自治条例和单行条例报经批准后，分别由各自的制定机关的人大会发布公告予以公布，而不由批准机关公布。这同较大的市制定的地方性法规报经批准后，由较大的市人大会公布的规定是一致的。

　　第七十条 地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

　　在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。

　　【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例公布载体的规定。

　　一、地方性法规的公布载体

　　所谓地方性法规的公布载体，是指在何种媒体公布地方性法规的文本。在外国，许多国家都有公布法律的正式刊物，这类刊物多称为公报或政府公报，如《意大利共和国公报》、《法兰西共和国政府公报》。在我国的香港特别行政区称为香港政府宪报。公报或宪报公布法律非常及时，而且其中有一些还可供公民或市民免费索取，为公民了解法律提供了方便。在立法法制定之前，我国对地方性法规公布后的刊登，没有相应的法律规定，实践中，一般是在常务委员会公报(有的地方称会刊、会报)上刊登，同时也在本地报纸上刊登。但有一些地方，人大会的公报是内部刊物，无法达到公布的目的。而报纸刊登，由于经济原因，许多地方报纸不愿刊登或刊登不及时。

　　根据本条的规定，地方性法规公布后，首先应当及时在本级人民代表大会常务委员会公报上刊登，并明确规定，刊登于公报上的文本，是标准文本。所谓“标准文本”，就是如果各种地方性法规文本之间出现不一致的情况，以在会公报上刊登的文本为准。这样有利于维护地方性法规的严肃性和权威性，保证地方性法规的正确执行。其次，地方性法规还应及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。报纸是一种传统的传播媒体，其传播范围广，价廉且易于得到，并具有可以反复阅读和收藏的特点，在报纸上刊登地方性法规，有利于使本地的个人和组织了解法规的内容。

　　据报道，北京市人民政府今后将定期出版公开发行《北京市人民政府公报》，刊登北京市人大及其会通过的法规以及北京市人民政府制定的规章，使地方性法规的公布载体得以规范化。同时，通过一份刊物即可了解本市不同的国家机关制定的法规和规章，将大大方便读者，这种做法值得提倡。

　　二、自治条例和单行条例的公布载体

　　根据本条的规定，自治区的自治条例和单行条例公布后，应及时在本级人大会公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登。为什么立法法仅对自治区的自治条例和单行条例的刊登作了规定，而对自治州和自治县的自治条例和单行条例的刊登问题，没有作出规定?主要考虑是，自治州、自治县人大会不一定都有会公报和本地方报纸，因此，难以对自治州、自治县的自治条例和单行条例的刊登问题作出统一的规定。但自治州、自治县仍应采取适当方式，公布自治条例和单行条例。例如，可以将自治条例、单行条例的文本在省、自治区行政区域范围内发行的报纸上刊登，或者发给公民和组织，或者将文本在公共场所张贴，使公民、组织了解条例的内容。

　　第二节 规章

　　第七十一条 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

　　部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

　　【释义】本条是关于部门规章制定主体、依据以及权限范围的规定。

　　部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定的程序所制定的规定、办法、规则等规范性文件的总称。本条对部门规章的规定，有三个方面的内容：

　　一、部门规章的制定主体

　　制定部门规章的主体有哪些呢?立法法规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以制定规章。赋予具有行政管理职能的直属机构享有规章制定权，是立法法新增加的内容。

　　根据第九届全国人民代表大会第一次全体会议审议批准的国务院组成部门设置方案和经国务院第一次全体会议审议通过的国务院直属机构设置方案，国务院现有组成部、委员会29个，直属机构17个。

　　国务院下设各部、委员会。国务院部门的工作存在区别，有的是单项的行政管理，例如商业、农业、林业等，这些部门的工作是由本部门单独承担的，其他部门的工作没有这一部门工作的内容，有的是综合性行政管理，例如，计划、财政等，这些工作除了由国家发展计划委员会、财政部进行综合管理外，其他各个部门也有相应的内容，例如商业、农业、林业管理中，也有计划、财政的内容，因而综合性行政管理工作往住需要其他部门更多的支持，有时甚至是建立在其他部门工作的基础上的。

　　中国人民银行是国务院组成的部委之一。中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。发布有关金融监督管理和业务的命令和规章是中国人民银行的职责之一。中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有。审计署也是国务院组成部委之一。

　　审计署在国务院领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院提出审计结果报告。审计署对中央银行的财务收支，进行审计监督。审计署在国务院领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　直属机构是国务院设置的主管各项专门业务的机构。国务院负责的各项工作在工作量上是不一样的，有的工作，例如计划、农业等等，工作量大，需要设置规模较大的部、委机构承担;有的工作属于专门业务性质，工作量相对较小，不必要也不应当设置部、委机构来承担，例如国家民用航空局，以体现精简高效的原则。为适应这类工作量较小、相对独立、专业性比较强的部门管理工作的需要，国务院组织法规定国务院除设置部委外，还可以设置直属机构，主管各项专门业务。需要指出的是国务院直属机构与国务院的办事机构是职能不同的两类机构，直属机构承担着行政管理的任务，既对国务院负责，也面向社会实施行政管理，而国务院的办事机构不具有行政管理的职能，不面向社会实施行政管理，只协助工作，实际上属于的决策班子。

　　关于国务院直属机构是否享有规章制定权，过去一直不明确。宪法第九十条规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”国务院组织法第十条对此作了相同的规定。宪法和国务院组织法都只规定国务院的部、委有权制定规章。然而，在体制改革过程中，随着政府职能的转变，设置了众多的直属机构，如国家工商行政管理局、国家质量技术监督局、国家知识产权局、国家新闻出版署(国家版权局)、中华人民共和国海关总署、国家税务总局等等。这些直属机构虽然不属于部、委，但其行政执法的任务相当重。为了更好地行使自己担负的行政执法职能，这些直属机构制定了大量规范性文件。对它们制定的规定能否算规章，一直有着不同的看法。一种观点认为，宪法和国务院组织法都明文规定只有部、委有规章制定权，没有规定直属机构有这项权力，因而直属机构制定的规定不能算规章。与此相反的观点认为，如果从字面上来理解享有规章制定权的部门，审计署也不享有此权力。而从审计署的地位来看，把它排除在有规章制定权的部门之外，显然不是立法原意，由此可以推论宪法第九十条中所说的“各部、各委员会”是可作扩大解释的。此外，现在各直属机构基本担负着与部、委相同的职能，为行使职权，部、委与直属机构共同制定规定已是很普遍的现象。同时，法律和行政法规也经常授权直属机构制定实施细则和实施办法。如进出口商品检验法规定，国家商检部门(原国家商检局)制定实施办法，报国务院批准后施行。又如，企业法人登记管理条例规定，该条例由国家工商行政管理局负责解释，施行细则由国家工商行政管理局制定。由此可见，现行的实际作法已经把规章制定权给予了国务院直属机构。它们制定的一般规定应属规章。为了使制定规章的主体在法律上更为明确，使国务院直属机构也能利用规章履行职责，立法法从我国的国情出发，明确规定了“具有行政管理职能的直属机构”享有规章制定权。

　　根据宪法和有关法律规定，国务院各部门的下属厅局无权制定规章是明确的。在现实生活中，这些无权制定规章的机构却制定了大量的规定。它们制定的规定有些在内容上与部门规章或地方规章没有多大区别，有些规定由国务院的部门批准或批转，因此，许多在实际部门工作的同志把这些规定与规章相混淆。按照宪法和有关法律规定，规章的制定必须严格按照权限进行，没有规章制定权的国务院各部门的下属机构不能制定规章。

　　二、制定部门规章的依据

　　国务院部门规章的制定依据有两类，即法律、行政法规，国务院的决定和命令。

　　(一)根据法律和行政法规制定规章

　　法律和行政法规是适用于全国各地区、各部门和各行各业，是各部门制定规章的依据。从我国多年的立法实践看，法律、行政法规的规定有的比较原则、概括，而把一些具体解释性、专业性的规定，授权国务院各部门制定，这样一是可以避免法律、法规过于冗长繁琐;二是可以保持法律、法规的稳定性，减少过多的修改和调整。

　　(二)根据国务院的决定或命令制定规章

　　决定和命令一般都是就某一专门事项或具体问题所作的决定。决定通过后长期适用，而命令基本是针对某个具体问题作出的，一次有效，如局部地区戒严问题等。

　　国务院在领导和管理国家的经济、文化等建设事业和各项行政工作中，经常需要根据实际情况，采取行政措施，发布决定、命令以及通知等文件。国务院常务会议、办公会议也经常讨论国家管理工作中的重要事项或问题，并作出相应的决定或命令。这些决定和命令，也是国务院有关部门制定规章的依据。

　　对于如何理解规章的制定依据，过去曾有两种不同意见：一种意见认为，有权制定规章的行政机关除了根据法律、法规制定规章外，在不同法律、法规相抵触的前提下，在法律赋予的职权范围内，根据实际需要也可以制定规章。认为制定规章是规章制定机关行使行政管理职权的形式之一，规章制定机关在其职权范围内，凡法律未曾禁止的，以及不属于法律、法规明确列举的调整事项，规章制定机关可以通过制定规章来履行职权。如果将规章的调整权限仅限定在根据法律、法规的具体授权上，必将限制行政机关的管理职能，可能会使一些本应管理的事项因缺少规范而不能管，或者使一些本来能够纳入依法管理范围内的行政行为，只停留在政策管理层次上。这种意见被称为“职权说”。

　　另一种意见认为，制定规章不是行政机关固有的权力，规章制定机关制定规章，应遵守国务院组织法和地方组织法对制定规章的要求，即应根据法律、法规制定规章。把制定规章看成是行政机关行使职权的形式，有许多矛盾和问题：一是与行政机关的性质不符，行政机关是执行机关，不是立法机关;二是与职权的性质不符，行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权，而不是指享有创制权;三是会带来很多问题，造成多头立法，管理混乱。鉴于我国当前处于经济转轨时期，在建立社会主义市场经济体制过程中，建章立制的任务十分繁重，可以考虑建立委任立法制度，在没有法律、法规的情况下，由有权的机关委任或委托行政机关制定规章，以解决实际问题。这种意见被称为“依据说”。

　　本条第二款规定，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”，将部门规章限定在与执法有关的事项，实际上是对上述争论作了一个结论。应当说这一规定更接近于依据说的观点。

　　三、部门规章的权限范围

　　部门规章的权限范围，涉及三个问题：

　　一是调整的事项范围。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。这就是说，为执行法律、国务院行政法规、决定、命令的规定可以制定规章，不是执行上述规定，不能制定部门规章。法律、行政法规、国务院决定、命令的规定，国务院各部门是要严格执行的，但在执行过程中，如果需要具体化，或作出专门规定，才能付诸实施，就可以制定规章。如果法律、法规的规定比较具体，不必再做规定就可以执行的，可以不再制定规章。为执法制定规章时，应当注意，法律有明确规定的不要照抄、照搬，搞四世同堂、五世同堂，而应当就特别需要的内容做规定，不要自行构筑体系。

　　二是部门权限。部门规章的制定和发布必须在其权限范围之内，在内容上必须是本部门业务范围的事项，凡不属于本部门管理的事项，不要在本部门规章中规定，即使是本部门权限内的事项，制定的规章也只能在法律、行政法规、决定、命令规定的幅度内加以具体化，不能越权和与法律、法规相抵触。

　　三是处罚设定问题。关于行政规章可否设定处罚的问题，过去也存在过不同意见。有些同志认为，行政规章设定处罚是天经地义的事，如果行政规章不能设定处罚，那么这种立法活动就失去了意义，行政规章也就没有了约束力，进而影响到行政行为的有效性。有的同志认为，规章制定机关作为行政机关，创制处罚不符合行政法治原则，也不符合根据法律、法规制定规章的精神，实践中也容易导致处罚权的滥设滥用。也有的同志认为，虽然设定处罚是法律、法规的权限，但行政规章可以根据法律、法规设定处罚，即法律、法规有规定的，在法律、法规规定的范围内设定处罚;法律、法规没有规定的，只能设定覆盖面较小的财产罚和申诫罚。有的同志认为，法律、法规没有规定的，必须经有权机关的授权，行政规章才可设定处罚。行政处罚法对这个问题作了结论，即规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作具体规定，尚未制定法律、法规的，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

　　第七十二条 涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

　　【释义】本条是对涉及国务院两个以上部门职权范围的事项制定规章的规定。

　　目前，国务院部门规章之间、国务院部门规章与地方性法规之间、国务院规章与地方政府规章之间不协调、不一致甚至相互矛盾的现象较为严重。这种情况的原因很复杂，有的是一些部门从本部门的权力和利益出发，各发各的规章，相互矛盾，甚至同法律、行政法规相抵触，这种“打规章仗”的状况，造成部门规章与地方性法规之间、部门规章与地方政府规章之间不一致;有的是由于权限划分不清楚，比如，中央与地方的权限划分不清楚，有的是中央各部门之间的权限划分也不清楚。这些问题都应当解决。因此立法法为解决规章“乱”的问题，从源头上采取措施，即制定规章时，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

　　制定立法法时，有的部门建议删去“联合制定规章”的规定，建议明确规定，国务院各部门对有争议的职责事项，不得自行制定规章，擅自制定的，不具有法律效力，由国务院予以撤销。立法法从我国的实际出发，保留了“由国务院有关部门联合制定规章”的内容，写得灵活一点，便于工作。

　　部门规章与行政法规的内容划分应把握以下几点：第一，调整内容是法律没有规定，国务院也没发布过决定、命令加以规定的，应当制定行政法规来规定，不能规定在部门规章中。第二，调整内容涉及几个部门的管理权限，超出单个部门职权的，应制定行政法规。现行由几个部门联合制定规章的做法应逐步改进。在一个部门权限内的内容，可制定部门规章。第三，在我国目前有些部门职权范围划分并不十分明确的现状下，调整内容很明确地在部门职权范围内的，制定部门规章;调整内容是否属于本部门职权范围尚不明确的，制定行政法规。第四，凡是有关行政机关职权、地位、机构设置等组织法方面内容的，制定行政法规。部门规章不能规定组织法方面的内容。第五，在中央和地方的分权关系还有待于通过体制改革解决的情况下，为了避免地方利益破坏政令的统一性，凡涉及中央和地方较大利益关系的问题，都应通过制定行政法规来加以解决。

　　各部委在制定规章时，应妥善地处理好各种关系：1.部委规章与行政法规的关系。本来，制定规章应当以行政法规为依据，但是，由于什么事项应由规章规定，什么事项应由行政法规规定不甚清楚，而常常发生规章想“升格”从而“挤占”行政法规的现象;同时，行政法规因体制等诸多因素难以出台而将许多本应由行政法规规定的事项“降格”由规章来规定。这种情况造成了法律规范位阶的混乱，在客观上影响了规章的实效。2.部门规章与地方性法规的关系。这个问题的实质是中央与地方的关系问题。在这个层面上，很难笼统地说部门规章的效力与地方性法规的效力孰高孰低。比如，在宏观经济方面，部委以规章形式确定的财政、金融、计划等政策，应当说，在我们这样一个单一制国家里，地方国家机关的活动包括省级人大及其会制定地方性法规的活动，都要遵循。3.不同部委规章之间的关系。这个问题的实质是各部委的权限划分及相应的利益分配问题。由于其涉及政府职能转变和政府体制的改革等深层次矛盾而成为新旧体制转轨时期的热点和难点，使不少部委规章相互交叉、冲突和矛盾，造成地方尤其基层执法部门的混乱。“神仙打架，凡人遭殃”已成为当前行政执法效率不高的重要原因。解决这个问题，关键是各部委要从政府职能转变和国家利益的高度来行使自己的权力，对那些由于权限划分不清楚的权力灰色领域，不要以立法的方式来抢占“地盘”;对那些可能要被改革掉的权力或者利益，不要以立法的方式加以巩固。

　　第七十三条 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

　　地方政府规章可以就下列事项作出规定：

　　(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;

　　(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。

　　【释义】本条是关于地方政府规章的规定。

　　地方政府规章是指由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规并按照法定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、规则等规范性文件的总称。

　　一、地方政府规章的制定主体

　　省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府有规章制定权。

　　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第六十条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”立法法将地方政府规章的制定主体作了适当扩大，将经济特区所在地的深圳、厦门、珠海、汕头纳入到了较大市的范围，享有规章制定权。

　　省、自治区、直辖市是我国第一级行政区单位。它的区域范围较大，人口较多，面对的情况也比较复杂。因此，要在国家法律、法规和政策的统一规定指导下，充分调动它们的积极性和主动性，因地制宜地开展工作。同时，省、自治区、直辖市的人民政府是省、自治区、直辖市的人民代表大会的执行机关，是地方行政机关。它要执行本级人大的决议，以及最高国家行政机关的决定和命令;对全省(区、市)行使行政管理权;并保证法律、行政法规在本行政区域的实施。因而，立法法赋予它们享有地方政府规章的制定权，以便更好地行使省级政府的职权。

　　随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济的建立，省会市、较大的市和特区所在地的市规模不断扩大，作用越来越重要。作为一个地区的政治中心和经济中心，同时也有许多特殊问题需要通过制定规章来调整，它们一般都具有较大的规模，社会经济发展中的问题较为复杂，因此立法法和有关法律规定较大的市的人民政府也有地方政府规章的制定权，使他们能够根据当地的实际情况和特点来贯彻实施法律、行政法规和地方性法规。经济特区所在地的市，在改革、开放中担负着试验、探索的任务，需要规范的事务很多，因此，在立法权上区别对待，给予较大的市规章制定权是有必要的。

　　省、自治区、直辖市人民政府的所属部门以及县、市人民政府没有规章制定权。根据宪法和有关法律规定，省、自治区、直辖市人民政府的所属部门以及县、市人民政府无权制定规章是很明确的。但是，在现实生活中，这些无权制定规章的机构却制定了大量的规定。它们制定的规定有些在内容上与地方规章没有多大区别，有些规定由省、自治区、直辖市人民政府批准或批转，因此，许多在实际部门工作的同志把这些规定与地方政府规章相混淆。按照宪法和有关法律规定，规章的制定必须严格按照权限进行，没有规章制定权的省、自治区、直辖市人民政府所属部门以及县、市人民政府不能制定规章。

　　二、地方政府规章的权限范围

　　在制定立法法时，就划分地方性法规和地方政府规章的调整权限问题，争论较多。一些同志反映，目前地方性法规和规章在调整权限上，矛盾比较多，主要是政府规章扩大了调整权限。具体表现在：(1)很多政府规章没有制定根据。(2)有些本应由地方性法规规定的事项，政府部门因怕麻烦或者怕政府的规定不能通过，而改用规章来规定。(3)一些行政部门从方便管理出发，扩大行政管理职权，过多强调相对人的义务，而对自身的行为约束得不够。(4)设置的处罚比较多，有的罚款数额很大。也有的同志提出，我国当前处在一个过渡时期，在法制建设上，方方面面要依法管理，另一方面，诸多事业发展较快，未能立法，而规章的制定程序较简便，适应性比较强，必然会根据实际需要先于法律、法规对一些问题作出规定，这是客观要求。因此，应允许省、市人民政府在职权范围内，根据实际需要制定规章。

　　关于地方性法规和政府规章调整范围划分的标准，讨论中提出了以下一些意见：(1)以是否创设实体的权利义务规范为标准。设定新的权利义务规范的，由地方性法规规定;单纯执行性的，由政府规章规定;(2)以与司法机关的关系为标准。涉及司法保障的，由地方性法规规定，仅调整行政机关自身活动的，可由政府规章规定;(3)以是否涉及公民的权利义务为标准。涉及公民权利义务的，由地方性法规规定，行政机关内部的工作制度和工作程序由规章规定;(4)以实施法的规范的性质为标准。对法律的具体化，由地方性法规规定，对行政法规的具体化，由规章规定;(5)以调整的事项是否重大为标准。本行政区域内的重大事项由地方法规规定，本行政区域内比较小的事项由规章规定;(6)以调整的事项是否成熟为标准。成熟的事项由地方性法规规定，不成熟的由规章规定。

　　关于地方人民政府规章可以调整的范围，有的建议明确列举可以规定的事项。具体来讲，认为以下事项可以由规章规定：(1)实施行政法规、地方性法规以及本级人大及其会决议的事项;(2)国家行政管理体制的操作和运转方面的具体措施、办法以及补充规定;(3)实施本地经济发展目标的具体规定，本行政区域内经济管理的具体措施和办法;(4)本行政区域内行政机关内部的工作制度和工作程序方面的事项;(5)本级人大及其会的授权事项，上级国家行政机关的交办事项。

　　关于地方性法规和政府规章调整权限的关系，一些同志认为，地方性法规优于政府规章，政府规章对某一事项作出规定之后，不影响就该事项制定地方性法规。一旦地方性法规作出规定之后，政府规章不得与之抵触，只能予以贯彻执行。

　　经过充分讨论研究，立法法规定了地方人民政府规章的权限范围，即地方政府规章规定的事项应当是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项和属于本行政区域的具体行政管理的事项。

　　(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。这里有两种情况：一种是，法律、行政法规和地方性法规明确规定由地方人民政府制定规章的事项。据此，地方人民政府可以根据授权，结合本地区的实际情况，就如何执行法律、行政法规、地方性法规的规定制定有关规章。另一种是，虽然法律、行政法规和地方性法规没有规定地方人民政府可以制定规章，但为执行法律、行政法规、地方性法规，需要制定一些配套措施和具体规定，在这种情况下，如果本地区的改革和建设确有需要，地方人民政府也可以根据法律、行政法规和地方性法规的规定以及本地区的实际情况制定有关规章。

　　(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。关于县级以上地方各级人民政府的职权，宪法规定，县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。地方组织法根据宪法作了进一步具体规定。在宪法和地方组织法规定的职权范围内，属于具体行政管理的事项，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以制定规章。不属于具体行政管理的事项，而是属于应当制定地方性法规的事项，则地方政府不能制定规章，而应当向本级人大及其会提出地方性法规案，由本级人大及其会依法制定地方性法规。什么是具体行政管理的事项?可以在实践中逐步探索、明确，大体可以包括以下几个方面：一是有关行政程序方面的事项，包括办事流程、工作规范等;二是有关行政机关自身建设的事项，包括公务员行为操守、工作纪律、廉政建设等;三是不涉及创设公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度，如公共场所(如公园、电影院等)的管理规定，市场(如早市、夜市、超市等)的管理秩序，学校秩序管理规定等。

　　第七十四条 国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。

　　【释义】本条是关于规章制定程序的规定。

　　制定行政规章的程序可分为工作程序和立法程序，主要包括：制定规章的计划的提出、规章的起草、规章草案的审查、规章的审批和发布、规章的备案等。现行各地有不少制定规章的程序，但都是各自制定的，五花八门，影响规章的严肃性。为了统一行政规章的制定程序，根据宪法和有关组织法的规定，总结实践经验，立法法对规章的制定程序从两个方面作了规定：一是原则规定，国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照立法法关于行政法规制定程序的规定，由国务院规定。国务院在制定行政规章制定程序时，既要考虑规定起草、审议、通过、公布的一般条件和步骤，更要考虑如何建立一套开放式的程序，以更好反映公众意志和利益，提高规章的科学性、可行性，夯实制定程序的基础。二是对规章必不可少的程序作了明确规定。

　　一、参照行政法规的制定程序

　　立法法对行政法规的制定程序作了基本规定，可供规章参照的主要内容：一是起草工作的组织制度。立法法第五十七条规定：“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”这一规定的目的，是保证行政法规的起草工作紧紧围绕在国务院统一组织、领导下进行，避免多头起草、盲目起草，以维护行政法规的严肃性和统一性。这一精神应当适用于规章的起草。二是广泛听取各方面的意见制度。立法法第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这一规定也适用于规章的起草。三是报送审查制度。立法法第五十九条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”“国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”这一规定也适用于规章的制定。

　　二、部门规章和地方政府规章的制定程序，由国务院制定

　　国务院是国家最高行政机关，它领导全国各级行政机关。为避免政出多门，保障政令的统一，立法法规定，部门规章和地方政府规章的制定程序，由国务院制定。国务院制定规章制定程序时，可考虑规定以下方面的内容：

　　(一)规章草案的提出

　　根据有关规定和实践做法，部门规章草案一般由部门下属的业务主管司(局)在本司(局)的职责范围内提出。规章的主要内容如果与两个或者两个以上业务主管司(局)有联系的，应当由有关的业务主管司(局)会签后联合提出。属于全局性的规章草案，可以由部门内的法制工作机构提出。

　　各司(局)起草的规章草案，经司(局)负责人签署后，应当连同规章草案说明和有关资料一并上报。

　　实践中，地方政府规章草案一般由地方人民政府所属的委、办、厅、局(以下简称各工作部门)在本部门的职责范围内提出。如果规章中的主要内容涉及两个以上部门职责的，应当由有关部门会签后联合提出。属于全局性的规章草案，可由政府法制办提出。

　　向地方人民政府提出规章草案，由规章草案的提出单位的负责人签署后，连同规章草案的说明和有关资料一同上报。

　　(二)规章草案的审查讨论

　　根据有关规定和实践做法，规章草案起草完成后，应当由部门下属负责法制工作的机构进行统一审查，提出审查意见。然后，提交部务会议或委员会会议讨论。部务会议或者委员会会议讨论规章草案时，由提出规章草案的司(局)作说明，由负责法制工作的机构汇报审查意见。部务会议或者委员会会议由各、各委员会主任召集和主持。在部务会议或者委员会会议讨论规章草案时，部门内有关的司(局)负责人可以列席会议，反映本司(局)的意见。

　　向地方人民政府报送的规章草案，一般先由地方人民政府法制机构负责协调和审查修改，然后提请政府常务会议或全体会议讨论。政府常务会议或者全体会议一般由(自治区政府主席、)召集和主持。讨论时，由负责起草规章的部门作草案的说明，然后由政府法制机构汇报审查意见。政府常务会议或全体会议讨论规章草案时，相关的工作部门负责人可以列席会议，反映意见。

　　(三)规章草案的决定程序和发布

　　应当按照立法法第七十五条和第七十六条、第七十七条的规定作出规定。

　　第七十五条 部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。

　　地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

　　【释义】本条是关于规章决定程序的规定。

　　关于按照什么程序通过行政规章，在立法的制定过程中，多数同志认为，规章应由部务会议或省、市人民政府全体会议或者常务会议审议通过，也有的同志提出，可由部长或者、办公会议通过，少数同志主张行政规章可不经过上述会议，由行政首长签发。为了确保规章制定的民主性，立法法在对规章制定程序作原则规定的同时，对规章的决定程序专门作了规定，应当集体讨论通过。

　　部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。部门规章是国家事务管理工作中的重要事项，因此要经部务会议、委员会会议上讨论，充分发表意见后通过。但是，这些会议不是实行表决制，而是实行首长负责制，因此，审议通过部门规章不实行少数服从多数的办法，而采取首长负责制，在审议部门规章的会议上，与会成员可以充分发表意见、建议，最后由主持会议的行政首长决定是否通过。国务院部门审议、通过规章，没有严格的次数要求，多数规章是一次会议通过的，也有的规章需要经过两次会议甚至更多次会议方能通过。

　　地方政府规章是地方行政管理事务中的重要事项，应当经政府常务会议或者全体会议决定，以保证地方政府重大决策的科学性和可行性。审议规章是制定机关的一项重要权力，是制定规章的关键程序。政府常务会议或者全体会议审议规章的步骤一般是：1.有关政府部门的负责人向政府常务会议或者全体会议作规章草案的说明;政府法制工作机构负责人向会议作规章草案审查报告。2.政府领导人提出问题，与会有关人员发表意见。3.政府领导人对规章草案涉及的主要问题发表看法，意见一致的，即原则通过规章草案，意见不一致的，待修改后再通过。通过规章不要求经过表决，因为国家行政机关是实行首长负责制，而不是实行委员会制，无需表决。

　　第七十六条 部门规章由部门首长签署命令予以公布。

　　地方政府规章由或者自治区主席或者签署命令予以公布。

　　【释义】本条是关于规章公布程序的规定。

　　在规章通过之后，公布就成为制定规章的最后程序，也是规章对公众产生法律效力的标志。未经合法公布的规章不应当具有法律效力，对公众没有约束力。规章公布应当由机关首长签署命令公布。命令的内容应当包括规章的制定机关、部务会议或者委员会会议、政府常务会议或者全体会议讨论决定的时间、施行日期等。

　　实践中，仍有以“红头文件”公布规章的情况，传播范围有限，这种方式难以说是法律意义上的公布，因而是欠妥的。公布是行政立法“公开性”、“民主性”的体现。公布是行政规章生效的一个重要程序。凡是未经公布的规章、都不能认为其已发生效力。

　　第七十七条 部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

　　地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

　　在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

　　【释义】本条是对规章公布载体的规定。

　　规章制定后应当全部及时地在有关媒体上公布。目前规章的公布没有固定载体，有的是通过本地区本部门的报纸、公报公布，有的是以红头文件的形式在本系统内下发。为了统一公布形式，立法法规定，部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

　　部门公报应当刊登本部门发布的所有规章，国务院公报只是有选择地刊登部分重要的规章。规章在国务院公报刊登，并不表示国务院认可该规章，国务院如发现规章有问题，仍可依法予以改变或撤销。在国务院公报上刊登，也不能代替部门依照规定的程序向国务院报送备案。在立法法制定过程中，曾经规定，规章应当一律在国务院公报上刊登，以便群众获知和了解。但有的同志提出，部门规章数量很大，都由国务院公报刊登做不到，因此，改为两种形式都可以。但从长远看，还是应当努力做到所有部门规章都由国务院公报刊登。

　　立法法规定，在国务院公报或部门公报上刊登的部门规章文本为标准文本。根据这一规定，其他各种形式的规章文本，包括部门自己印发的单行本或汇编本，如果同在国务院公报或部门公报上刊登的规章文本不一致，应当以国务院公报或部门公报上刊登的文本为准。如果国务院公报上刊登的文本同部门公报上刊登的文本不一致，应当以国务院公报上刊登的文本为准。因为国务院公报权威性更大、发行范围更宽，其严肃性和权威性应当受到维护和保证。同样，在地方政府公报上刊登的地方政府规章文本为标准文本。