财政政策相关概念
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财政政策相关概念
财政政策是指为促进就业水平提高，减轻经济波动，防止通货膨胀，实现稳定增长而对政府财政支出、税收和借债水平所进行的选择，或对政府财政收入和支出水平所作的决策。或者说，财政政策是指政府变动税收和支出以便影响总需求进而影响就业和国民收入的政策。变动税收是指改变税率和税率结构。变动政府支出指改变政府对商品与劳务的购买支出以及转移支付。它是国家干预经济的主要政策之一。
财政政策由国家制定，代表统治阶级的意志和利益，具有鲜明的阶级性，并受一定的社会生产力发展水平和相应的经济关系制约。财政政策是国家整个经济政策的组成部分，同其他经济政策有着密切的联系。财政政策的制定和执行，要有金融政策、产业政策、收入分配政策等其他经济政策的协调配合。政府支出有两种形式:其一是政府购买，指的是政府在物品和劳务上的花费--购买坦克、修建道路、支付法官的薪水、等等，其次是政府转移支付，以提高某些群体(如老人或失业者)的收入。税收是财政政策的另一种形式，它通过两种途径影响整体经济。首先，税收影响人们的收入。此外，税收还能影响物品和生产要素，因而也能影响激励机制和行为方式。
财政政策发力稳定经济增长
当货币政策的宽松力度已经接近极致，刺激效果的边际效用逐渐收窄而结构性问题日益凸显，财政政策被寄望在促进经济增长方面发挥更大作用。
2016年召开的G20峰会上，各国领导人呼吁进一步发挥财政政策作用，支持结构性改革和促进经济包容性发展。2016年底特朗普赢得大选也会促使美国调整政策，从宽松货币政策转向财政扩张刺激。
中国政策当局也表示将更多地通过积极财政政策支持经济发展。2016年7月，中国央行官员盛松成指出，在M1(狭义货币供应)快速增长情况下，企业正在经历流动性陷阱，减税效果优于降息。9月份，财政部副部长朱光耀在G20峰会期间表示，高层领导将讨论未来的财政赤字水平。12月份召开的中央经济工作会议指出，财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。随着货币政策转向稳健中性，政策当局实施房地产紧缩和适度信贷控制，市场普遍预期中国2017年财政政策将更加积极，以稳定经济增长。
地方债务继续置换
一般来说，更积极的财政政策意味着更高赤字，以支持财政支出更快增长或额外减税。中国财政体系有四大预算系统，即一般财政预算、政府基金预算、国有资本预算和社会保障预算。2015年，四大预算收入分别为15.4万亿元(人民币，下同)、4.9万亿元、0.23万亿元和4.3万亿元。
过去十年，地方政府在全部一般预算支出中的占比为75-85%，另外通过税收分成机制获得了财政总收入的45-55%。中央政府对省级政府有种类繁多的财政转移项目，但地方政府对这些转移收入的支出并无自由裁量权。在以GDP为导向的政绩考核体系下，地方政府有较高积极性推动投资和经济建设，利用各类基金收入尤其是土地使用权转让收入来推动投资扩张。这些土地相关收入主导的额外财政资源占地方政府全部财政资源的30%以上。国有资本预算收入主要来自国有企业分红和利润收入，目前规模仍相对较小。
因此，中国的扩张性财政政策通常包括两个层面的含义：首先，一般财政预算赤字上升，以支持更高的财政支出或减税;其次，允许地方政府债务和投资更快扩张，特别是通过政策银行贷款、地方政府和城投企业债券以及影子银行融资。由于一般财政预算体系并未包括政府全部的收支和投融资活动，如果只考虑一般财政赤字水平，那么很难评估积极财政政策的实际力度。
2017年，财政总收入预计比相对刚性的财政总支出降幅更大，财政赤字预计将达到GDP的3%至3.5%。从这一点看，财政政策将会更加积极。中央政府或允许地方政府继续发行债券置换原有债务，2017年地方政府债务置换规模可能超过4万亿元。但随着财政总收入增速继续放缓，财政总支出可能轻微降低。同时，新一轮房地产调控实施后，土地市场将逐步降温，政府性基金收入可能降低，因此2017年政府性基金支出也可能会下降。
财政扩张依赖地产
由于地方政府主导政府的全部支出(份额超过80%)，积极财政政策的实际效果主要取决于地方政府支出情况。地方政府拥有两套平行的财政系统：一是一般预算系统，保持政府基本职能运转;二是政府性基金预算系统，支持基础设施投资和经济建设。政府性基金预算主要包括与土地有关的收入和支出，但并不包含地方政府融资平台的收支和投融资活动。
2016年，地方政府一般预算收入(大约75%为税收)和基金预算收入(大约85%是土地转让收入)估计分别达到8.7万亿元和4.5万亿元。在一般预算系统内，2016年房地产相关税收或达到2万亿元，约占地方政府财政总收入的23%，土地转让收入或达到3.5万亿元。2016年，房地产相关税收和土地转让收入相加或达到5.6万亿元，约占地方政府总收入的44%。
此外，地方政府通常利用土地转让收入借助融资平台撬动债务资金来支持基建投资发展。地方政府通常利用土地和其他资产作为资本建立各种融资平台企业，然后借助这些平台企业扩张债务融资。2013年官方审计报告显示，融资平台债务占地方政府债务的60%左右，35%至40%的地方政府债务依靠土地出让收入来偿还。根据国土资源部资料，70个大城市土地抵押贷款从2010年的3.5万亿元增至2015年11.3万亿元。
人口老龄化趋严重
由于货币政策决定着房地产市场短期表现，更加积极的财政政策需要货币政策强而有力的支持。换言之，中国特色的财政扩张与货币政策宽松密切相关。积极财政政策一般需要来自流动性供应的配合，以支持地方债务平稳滚动扩张，降低地方政府融资成本，同时央行会支持政策性银行扩大对基础设施项目的贷款支持。
然而，伴随着货币政策由之前的刺激经济转向抑制资产泡沫，中央政府相关部门已经开始关注地方融资平台债务再度扩张问题。融资环境变化和房地产市场调整将制约地方政府可用资源，对实施积极财政政策的实际效果产生一些影响。
经过三十多年快速发展，中国经济正在进入新常态。其中一个重要的结构性变化是人口的快速老龄化。2012年左右，中国劳动年龄人口已经达到顶峰，未来几十年将持续下降，对未来经济和社会构成严峻挑战。医疗和养老费用将增加，政府在社会保障系统中的或有负债也会提高。
过去三年，在扣除财政补贴后，城镇养老金收入年复合增长率为11.9%，而养老金支出年复合增长率则达到18.3%。2012年，扣除财政补贴后，城镇养老金已出现赤字，而后赤字规模持续大幅增长。笔者预测，2020年左右，城镇社会养老金赤字将超过2万亿元。
人口老龄化将导致医疗保健和其他社会福利需求增加。劳动力减少要求政府重视人力资本优化，提高劳动生产率，改善教育和培训制度，提高劳动技能，重视劳动力要素配置的效率。为此，内地政府应增强财政对公共服务和社会保障的支持。
人口结构变化等现象令财政体系面临日益严峻的转型压力。内地政府应调整其财税制度，建立适应于人口变化、社会发展和经济转型的现代公共财政体系，将更多公共资源用于社会发展，促进人力资本和劳动生产率，抵销劳动力减少产生的不利影响，降低收入不平等，推动经济转型;同时，进一步增加医疗健康、社会保障、教育和人力资本发展方面的支出，推进政府职能调整，在此基础上加快财政支出结构调整。
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