浅析我国农村养老保障中的政府责任研究概述
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郁晓星1由 分享
论文关键词:农村养老保障;政府主导;责任定位;模式选择
论文摘要:随着我国农村经济的发展和人口老龄化程度的加剧，农村社会养老问题逐渐凸显，而关于政府在其中的责任定位问题，当前学界有政府主导和政府、市场、企业、个人共同承担两种看法;在今后农村养老模式的选择上，有普惠制和自我养老和家庭养老相结合、辅之以社会支持，以及分群体特征进行制度设计三种模式。而要将研究进一步引向深入，最为根本的就是深入社会，加强实证研究，从农民的实际需求出发确立政府在农村养老保障中的有限责任。
随着我国农村人口老龄化程度的加剧，农村社会养老间题逐步被提上政府议程。由于农村养老保障制度维护社会公平和增进国民福利的本质属性，政府在社会保障中承担主要责任便构成了各国社会保障制度的一个共同特征。在我国，始于20世纪80年代中期的社会保障制度改革虽然已经构筑了城镇社会保障体系的基本框架，但广大农村的社会保障体系却大大滞后，尤其是农村社会养老保险目前基本限于停滞状态。造成这一状况的根本原因之一就是政府行为在这一领域的缺位。对此，我国学者对农村养老保障中的政府责任做了广泛研究，本文拟从政府的责任定位、责任现状、实现路径等方面对当前的研究做一简要综述，以期对我国农村养老保障制度的建设提供理论参考。
一、政府在农村养老保障制度建设中的责任定位
(一)政府在农村养老保障制度建设中承担主导责任。关于政府在农村养老保障制度建设中的责任定位问题，学术界一般认为政府在其中应承担主导责任。如柴瑞娟、罗新铭认为，政府职能社会化已成为当代政府职能发展的一个显著趋势，这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供基本的公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在。社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必须要参与构建和管理。马雁军、孙亚忠也认为，农村基本社会养老保障的纯公共产品特性是其本质属性，从长远看，纯公共产品属性决定了农村基本社会养老保障还应由国家和集体为主体来提供，并坚持政府主导原则。中国人民大学李迎生教授从国外农民养老发展的经验人手，通过对欧洲主要国家农民养老金获得的途径、形式，以及比例的论述与分析，提出“建立面向或包括农民的医疗保险、社会救助等现代社会保障计划，……如果没有政府的参与并运用政府职能提供关键支持和推动，是难以想象的”。
主张政府在农村养老保障中的主导责任，并不能简单地将其理解为政府的“无限责任”。对此，一些研究者认为，我国政府主导作用从传统养老保险中的财政主导越来越体现为监管责任的加强，政府正在从传统制度下大包大揽的无限责任走向目标制度中“有所为、有所不为”的有限责任。有限责任的下线是保障水平和财政能力相适应，上限是保险水平与保险社会成员的基本生活需要相一致。我国政府在不能实现上限目标的前提下，可根据实际情况将农村社会基本养老保障制度改革目标构建为，“以满足农民老年基本生活需求为基本目的，在养老金筹集模式上坚持国家和集体为主、个人为辅的原则，最后在全国范围内形成以社会保险为核心、家庭养老和社区互助为辅助、逐渐与农村从业者社会养老保障制度整合的社会养老制度模式。
综上所述，基于农村养老保障的公共产品属性和国家社会管理职能的要求，我国政府在农村养老保障的构建中应担当主导责任，政府应当给予农保稳定的财政补贴，以保证制度的正常运行与基金的保值增值。但政府资源的有限性与我国农村人口众多的现实性又决定了短期内我国政府在农村养老保障中只能量力而行，只能在财政能力所能支付的范围内力求满足社会成员的基本生活需求。
(二)政府与其他责任主体的关系。政府主导责任并不意味政府在农村养老保障中是唯一的责任主体。无论是从社会保障属性的角度，还是从制度实际运行的角度讲，都可说明其他主体(如市场、企业和个人等)参与社会保障的必要胜。为了达到社会制度的边际调整均衡状态，实现社会福利的最大化，重要的前提条件是国家(政府)与个人共同构成正式的制度化的养老责任主体。但普遍的观点是，在社会保障中政府与其他主体之间应建立一种合作、互补的关系，同时明晰责任边界，以真正实现责任互补。
(三)政府在农村养老保障中的责任分类。目前理论界关于政府责任的分类存在一定的分歧，主要原因是对“政府的责任”界定不统一所致。杨方方认为，政府在社会保障中责任的承担应该坚持五大原则:一是政府主导与责任分担的原则;二是设计、监管与实施合理分离的原则;三是财权与事权相统一的原则;四是有限与有效的原则;五是官民结合的原则。基于上述原则，该学者又将政府在社会保险中承担的责任分为四种:设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任。马雁军、孙亚忠认为，政府责任具体有三个重要特征，即动态性特征、区域性特征和层次性特征。动态性特征即政府责任在不同的经济发展阶段，其内容和重点不尽相同。在现阶段，我国政府应该是一个财政主要支持者、组织引导者、政策支持者、立法支持者和监管支持者等多重角色的扮演者。而随着农村养老保障的发展，政府的组织实施责任将逐渐交付给企业或者其他社会组织等，而监督、立法等职能将日益增强。
二、政府在农村养老保障推行中的责任现状
对我国当前政府在农村养老保障推行中的责任现状进行评价，学术界普遍认为“不尽理想”。下面分别从政府推动立法的责任、制度设计责任、财政支持责任和监督管理责任等方面对学界的观点进行概述。
(一)政府推动立法的责任缺失。农村养老保险制度以法律的形式加以规范，这是国际上通行的做法。法规对政府、管理机构和被保险人都具有约束力，由此可以避免人为的主观随意性。我国目前的农村养老保险工作之所以进展不力，举步维艰，其中的一个重要原因就是有关农村养老保险方面的立法工作相对滞后，至今没有一部由立法机构出台的“社会保障法”及专门针对农村养老保障的“农民养老保险法”。“2008年12月，我国公布的《社会保险法(草案)》也仅仅是提出国家要逐步建立和完善农村居民基本养老保险制度”。2009年9月颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》也只是政府机关的行政性法规，而不是由立法机关颁布的法律规定。因此，“长期以来，我国农村养老保险一直是依靠各级政府的政策进行引导，强调农民在自愿基础上参加的原则。但政策并不具备法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。同时，由于农村养老保险工作无法可依、无章可循，致使基金管理缺乏约束，资金使用存在较大风险”。
其次，政府对于农村养老保障制度的设计存在缺陷。我国农村养老保障在制度设计上之所以存在缺陷，主要是因为其所依据的由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《方案》)存在诸多现实问题。如李迎生教授就列举了《方案》的诸多失误:首先，根据《方案》设计的缴费标准，不可能达到满足农村老年人基本生活的社会养老保险的根本目的;其次，现行《方案》规定的“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅仅给予政策”的资金筹集方式，虽然名为将国家、集体与个人责任相结合，但更强调的是摆脱国家应尽的责任，将责任推给个人;第三，现行《方案》中“个人账户积累制”的实行，难以实现社会保险互助互济的原则;第四，社会保险固然应当坚持务农、务工、经商等各类人员一体化的方向，但在我国目前实行这一原则就不合时宜。制度设计的缺陷使得农民养老保障在很大程度上难于实现，甚至流于形式。
(二)政府财政支持不足。从我国当前政府用于社会保障的财政支出看，和西方国家相比明显不足。以2000年为例，用于社会保障的财政支出占中央财政的总支出，加拿大为39%，日本为37 %，澳大利亚为35%，我国只有10%。而这10%也主要用于城市居民的社会保障。占全国人口80%的农民，仅占社会保障费用支出总数的11%;占全国人口20%的城镇居民，却占社会保障费用支出总数的89%。城镇社会保障的覆盖率达到91%，而农村社会保障的覆盖率只有2%。从国外来看，随着德国农业人口的减少，政府补贴直线上升，从1971年到2001年政府补贴增长了5. 5倍。1999-2000年，其补助占支出的70%，而且它们占了农业部全部预算的2/3。但长期以来，我国政府对农村社会养老保险缺乏足够的重视与资金投人，……国家对农村社会保障制度方面的支持仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金。
(三)政府监管混乱。监督管理是农村养老保障得以正常运行和目标实现的重要保障，只有严密监管，各个环节才能有效衔接，有限的资源才能得到合理利用，从而获得效益最大化。然而，目前农村社会养老保险的主要业务工作由县级以下的行政机构承担，县级机构也是从收到支一条龙服务，不利于对其工作的监管。此外，县级机构还普遍存在管理经费不足、人员编制不落实等突出问题，经费被挤占、挪用以及非法占用等现象时有发生，基金安全得不到很好的保障。凡此种种，都在一定程度上影响了农村养老保障政策的贯彻执行。
中国政府在农村社会养老保险中责任缺失的原因是多方面的，一些学者认为，主要有政府主观方面对农村养老保障不够重视，客观上农村经济发展水平不高、法制不健全，城乡二元体制限制等。这种状况的出现是中国很长一个时期以来社会经济、文化背景积淀的结果。也有学者认为，由于农民的弱势地位，他们所掌握的经济、政治、社会资源较少，尽管人数众多，但他们的声音很难在现实社会生活中表达出来，因此，当农民这个群体的利益与其他群体利益进行博弈时，他们处于不利地位和无力的状态便不言而喻。
综上，由于以农养工的历史问题、农村家庭养老的传统观念影响、农民利益表达的缺失等种种原因，致使我国政府长期以来忽视了对农村养老保障制度的建设。但随着农村老龄人口的增加，农村人口群体的分化，养老间题逐渐成为发展农村经济必须要解决的一个问题。从我国社会发展的经验来看，问题的解决首先需要政府的重视，农村养老问题也不例外。因此，只有强化政府责任，解决好立法、制度、财政、监管等问题，才能使农村养老保障制度得以顺利进行。
论文摘要:随着我国农村经济的发展和人口老龄化程度的加剧，农村社会养老问题逐渐凸显，而关于政府在其中的责任定位问题，当前学界有政府主导和政府、市场、企业、个人共同承担两种看法;在今后农村养老模式的选择上，有普惠制和自我养老和家庭养老相结合、辅之以社会支持，以及分群体特征进行制度设计三种模式。而要将研究进一步引向深入，最为根本的就是深入社会，加强实证研究，从农民的实际需求出发确立政府在农村养老保障中的有限责任。
随着我国农村人口老龄化程度的加剧，农村社会养老间题逐步被提上政府议程。由于农村养老保障制度维护社会公平和增进国民福利的本质属性，政府在社会保障中承担主要责任便构成了各国社会保障制度的一个共同特征。在我国，始于20世纪80年代中期的社会保障制度改革虽然已经构筑了城镇社会保障体系的基本框架，但广大农村的社会保障体系却大大滞后，尤其是农村社会养老保险目前基本限于停滞状态。造成这一状况的根本原因之一就是政府行为在这一领域的缺位。对此，我国学者对农村养老保障中的政府责任做了广泛研究，本文拟从政府的责任定位、责任现状、实现路径等方面对当前的研究做一简要综述，以期对我国农村养老保障制度的建设提供理论参考。
一、政府在农村养老保障制度建设中的责任定位
(一)政府在农村养老保障制度建设中承担主导责任。关于政府在农村养老保障制度建设中的责任定位问题，学术界一般认为政府在其中应承担主导责任。如柴瑞娟、罗新铭认为，政府职能社会化已成为当代政府职能发展的一个显著趋势，这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供基本的公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在。社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必须要参与构建和管理。马雁军、孙亚忠也认为，农村基本社会养老保障的纯公共产品特性是其本质属性，从长远看，纯公共产品属性决定了农村基本社会养老保障还应由国家和集体为主体来提供，并坚持政府主导原则。中国人民大学李迎生教授从国外农民养老发展的经验人手，通过对欧洲主要国家农民养老金获得的途径、形式，以及比例的论述与分析，提出“建立面向或包括农民的医疗保险、社会救助等现代社会保障计划，……如果没有政府的参与并运用政府职能提供关键支持和推动，是难以想象的”。
主张政府在农村养老保障中的主导责任，并不能简单地将其理解为政府的“无限责任”。对此，一些研究者认为，我国政府主导作用从传统养老保险中的财政主导越来越体现为监管责任的加强，政府正在从传统制度下大包大揽的无限责任走向目标制度中“有所为、有所不为”的有限责任。有限责任的下线是保障水平和财政能力相适应，上限是保险水平与保险社会成员的基本生活需要相一致。我国政府在不能实现上限目标的前提下，可根据实际情况将农村社会基本养老保障制度改革目标构建为，“以满足农民老年基本生活需求为基本目的，在养老金筹集模式上坚持国家和集体为主、个人为辅的原则，最后在全国范围内形成以社会保险为核心、家庭养老和社区互助为辅助、逐渐与农村从业者社会养老保障制度整合的社会养老制度模式。
综上所述，基于农村养老保障的公共产品属性和国家社会管理职能的要求，我国政府在农村养老保障的构建中应担当主导责任，政府应当给予农保稳定的财政补贴，以保证制度的正常运行与基金的保值增值。但政府资源的有限性与我国农村人口众多的现实性又决定了短期内我国政府在农村养老保障中只能量力而行，只能在财政能力所能支付的范围内力求满足社会成员的基本生活需求。
(二)政府与其他责任主体的关系。政府主导责任并不意味政府在农村养老保障中是唯一的责任主体。无论是从社会保障属性的角度，还是从制度实际运行的角度讲，都可说明其他主体(如市场、企业和个人等)参与社会保障的必要胜。为了达到社会制度的边际调整均衡状态，实现社会福利的最大化，重要的前提条件是国家(政府)与个人共同构成正式的制度化的养老责任主体。但普遍的观点是，在社会保障中政府与其他主体之间应建立一种合作、互补的关系，同时明晰责任边界，以真正实现责任互补。
(三)政府在农村养老保障中的责任分类。目前理论界关于政府责任的分类存在一定的分歧，主要原因是对“政府的责任”界定不统一所致。杨方方认为，政府在社会保障中责任的承担应该坚持五大原则:一是政府主导与责任分担的原则;二是设计、监管与实施合理分离的原则;三是财权与事权相统一的原则;四是有限与有效的原则;五是官民结合的原则。基于上述原则，该学者又将政府在社会保险中承担的责任分为四种:设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任。马雁军、孙亚忠认为，政府责任具体有三个重要特征，即动态性特征、区域性特征和层次性特征。动态性特征即政府责任在不同的经济发展阶段，其内容和重点不尽相同。在现阶段，我国政府应该是一个财政主要支持者、组织引导者、政策支持者、立法支持者和监管支持者等多重角色的扮演者。而随着农村养老保障的发展，政府的组织实施责任将逐渐交付给企业或者其他社会组织等，而监督、立法等职能将日益增强。
二、政府在农村养老保障推行中的责任现状
对我国当前政府在农村养老保障推行中的责任现状进行评价，学术界普遍认为“不尽理想”。下面分别从政府推动立法的责任、制度设计责任、财政支持责任和监督管理责任等方面对学界的观点进行概述。
(一)政府推动立法的责任缺失。农村养老保险制度以法律的形式加以规范，这是国际上通行的做法。法规对政府、管理机构和被保险人都具有约束力，由此可以避免人为的主观随意性。我国目前的农村养老保险工作之所以进展不力，举步维艰，其中的一个重要原因就是有关农村养老保险方面的立法工作相对滞后，至今没有一部由立法机构出台的“社会保障法”及专门针对农村养老保障的“农民养老保险法”。“2008年12月，我国公布的《社会保险法(草案)》也仅仅是提出国家要逐步建立和完善农村居民基本养老保险制度”。2009年9月颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》也只是政府机关的行政性法规，而不是由立法机关颁布的法律规定。因此，“长期以来，我国农村养老保险一直是依靠各级政府的政策进行引导，强调农民在自愿基础上参加的原则。但政策并不具备法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。同时，由于农村养老保险工作无法可依、无章可循，致使基金管理缺乏约束，资金使用存在较大风险”。
其次，政府对于农村养老保障制度的设计存在缺陷。我国农村养老保障在制度设计上之所以存在缺陷，主要是因为其所依据的由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《方案》)存在诸多现实问题。如李迎生教授就列举了《方案》的诸多失误:首先，根据《方案》设计的缴费标准，不可能达到满足农村老年人基本生活的社会养老保险的根本目的;其次，现行《方案》规定的“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅仅给予政策”的资金筹集方式，虽然名为将国家、集体与个人责任相结合，但更强调的是摆脱国家应尽的责任，将责任推给个人;第三，现行《方案》中“个人账户积累制”的实行，难以实现社会保险互助互济的原则;第四，社会保险固然应当坚持务农、务工、经商等各类人员一体化的方向，但在我国目前实行这一原则就不合时宜。制度设计的缺陷使得农民养老保障在很大程度上难于实现，甚至流于形式。
(二)政府财政支持不足。从我国当前政府用于社会保障的财政支出看，和西方国家相比明显不足。以2000年为例，用于社会保障的财政支出占中央财政的总支出，加拿大为39%，日本为37 %，澳大利亚为35%，我国只有10%。而这10%也主要用于城市居民的社会保障。占全国人口80%的农民，仅占社会保障费用支出总数的11%;占全国人口20%的城镇居民，却占社会保障费用支出总数的89%。城镇社会保障的覆盖率达到91%，而农村社会保障的覆盖率只有2%。从国外来看，随着德国农业人口的减少，政府补贴直线上升，从1971年到2001年政府补贴增长了5. 5倍。1999-2000年，其补助占支出的70%，而且它们占了农业部全部预算的2/3。但长期以来，我国政府对农村社会养老保险缺乏足够的重视与资金投人，……国家对农村社会保障制度方面的支持仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金。
(三)政府监管混乱。监督管理是农村养老保障得以正常运行和目标实现的重要保障，只有严密监管，各个环节才能有效衔接，有限的资源才能得到合理利用，从而获得效益最大化。然而，目前农村社会养老保险的主要业务工作由县级以下的行政机构承担，县级机构也是从收到支一条龙服务，不利于对其工作的监管。此外，县级机构还普遍存在管理经费不足、人员编制不落实等突出问题，经费被挤占、挪用以及非法占用等现象时有发生，基金安全得不到很好的保障。凡此种种，都在一定程度上影响了农村养老保障政策的贯彻执行。
中国政府在农村社会养老保险中责任缺失的原因是多方面的，一些学者认为，主要有政府主观方面对农村养老保障不够重视，客观上农村经济发展水平不高、法制不健全，城乡二元体制限制等。这种状况的出现是中国很长一个时期以来社会经济、文化背景积淀的结果。也有学者认为，由于农民的弱势地位，他们所掌握的经济、政治、社会资源较少，尽管人数众多，但他们的声音很难在现实社会生活中表达出来，因此，当农民这个群体的利益与其他群体利益进行博弈时，他们处于不利地位和无力的状态便不言而喻。
综上，由于以农养工的历史问题、农村家庭养老的传统观念影响、农民利益表达的缺失等种种原因，致使我国政府长期以来忽视了对农村养老保障制度的建设。但随着农村老龄人口的增加，农村人口群体的分化，养老间题逐渐成为发展农村经济必须要解决的一个问题。从我国社会发展的经验来看，问题的解决首先需要政府的重视，农村养老问题也不例外。因此，只有强化政府责任，解决好立法、制度、财政、监管等问题，才能使农村养老保障制度得以顺利进行。