浅谈我国房地产税制改革的立法
浅谈我国房地产税制改革的立法
【摘要】房地产业作为我国目前发展最旺盛的产业之一，能获得高额的营业利润，然而它所获得利润与所交纳的税收并不成比例关系，有“利润巨人，纳税矮子”之称。随着中国房价的节节攀升，许多普通老百姓只能“望房兴叹”。为了完成国民的“安居梦”，2014年两会期间，房地产税的立法再度成为“两会”代表和社会的关注热点。
【关键词】房地产税;国外经验;立法
房地产税是对房地产的价值所征收的一种税。它还有两个别名：不动产税和房地产税。对于房地产业改革的立法问题，引起了社会的广泛关注，财政学界和法学界的学者也纷纷发表了不同的看法。为了更好地调节居民的收入分配，合理配置房地产的资源，正确引导居民的住房消费理念，因此，进一步完善房地产税制度显得格外重要。我国于2011年在上海和重庆实施了对个人住房征收房产税的改革试点，其改革内容主要是围绕征税对象、适用税率、税基、免税面积以及税收管理等方面。基于此改革背景，笔者从我国房地产税立法的现状出发，分析域外适合我国国情的成功经验，为完善我国房地产税立法提出相应建议。
一、我国房地产税立法的现状与存在的问题
在市场全球化全球竞争化的背景下，虽然我国现行房地产税制在一定程度上具有宏观调控的功能，但是现行房地产税制难以适应社会主义市场经济体制发展的需要以及房地产业稳定发展的需要。主要表现为：一是计税依据不合理。我国现行税法在应纳税额计算上主要采取从量定额方式和从价定率方式。其不合理之处主要在于不能有效起到调节作用，也不能合理反映房产现在的价值。二是征税范围窄，税款流失多。目前房地产税针对的在经营活动中涉及的房地产行为，对于居民生活房产免税，并设置了多种税收优惠措施，使得征税范围过窄。三是税种设置不合理。从我国的房地产税立法来看，现行的房地产税制非常复杂，涉及的税种很多，立法位阶不高，重复课税普遍，税法的导向也不明显。房地产税的课征可分为房地产开发、房地产交易和房地产保有三个阶段。中国房地产在开发流通阶段设置了营业税、土地增值税、耕地占用税、契税、企业所得税、个人所得税，另外还要缴纳各种税费。①房地产保有环节仅有房产税和城镇土地使用税，税负过轻，税制结构不合理。在重交易、轻保有的情况下，出现了相应的负面效应。一是，由于保有阶段的税负较轻，其包有成本也较低，会导致一定程度的房地产闲置，同时也会引发投机行为，从而导致在少数人手中集中了大量的房产资源，而对于住房有需求的人则难以获得该资源，致使房地产资源配置格局畸形化;二是，由于房产开发和房产交易阶段的税负偏重，不利于房地产的正常流转，为了逃避税负，出现大量的不动产的地下交易行为。因此，完善房地产税收立法非常重要，不仅有利于使有限的土地资源得到合理的利用，也有利于国民收入的公平分配。
二、域外房地产税立法的成功经验
(一)域外房地产税立法模式
目前，域外房地产税立法模式主要是一般财产税立法模式和特殊财税立法模式。前一种立法模式是将公民的所有财产实行综合课征的财产税。采取一般财产税立法模式，更好地体现了税收公平原则。主要体现在两个层面：一是从征管层面而言，税收征管制度相对比较成熟;二是从纳税人层面而言，依照不同的税率进行征税，并对其所有的财产进行综合评估;特殊财产税模式有两种征税方式，一是将房产和土地单独课征房产税;二是将房产和土地合并课征财产税。特殊财产税征税模式在税收整体公平层面而言弱于一般财产税立法模式，但在征管上的技术要求不高，因此对税制环境不完善、配套设施并不完备的发展中国家而言，往往更有利于防范偷漏税，实现横向公平。
综合分析可以得知，以上两种房地产税立法模式各有所长。各个国家考虑到本国税制结构的特点、税收征管水平高低、税收环境以及纳税意识等等方面作出不同的选择。目前，我国税收征管水平不高和相关配套设施并不完备的情况下，我国房地产税立法应用特殊财产税立法模式更为适宜。
(二)域外房地产税税制要素设计
不同国家由于市场经济发展水平、文化背景以及房地产行业发展水平高低的不同，在一定程度上决定着房地产税制在课税体系以及税制要素设计的差异。上文提到在我国重保有、轻交易的理念，导致税负的不公平。因此，笔者将简要分析域外房地产保有环节以及开发交易环节具体税制要素设计情况，以期对我国房地产税制改革立法提出相应的建议。
首先，保有环节的房地产税。一是征税对象和范围的确定。在实践上，各国在房地产保有环节，依照房地产存在的不同形态――土地、房产和房地合一，分别设置税种。日本、英国等国家课征不动产税，征税对象主要为土地房屋等不动产;对保有环节的不动产征税有统一的不动产税和分类的不动产税两种形式。对于前者是将不同类型的不动产统一征税，适用统一的税率;而后一种则是不同种类的不动产分别适用不同的税率和课征办法。二是计税基础的确定。在计征保有环节房地产税时，不同的国家有不同的做法。大部分国家采取房地产评估价值为计税依据，在少部分国家的计税依据是土地面积和房屋面积。三是房地产税税率的确定。比例税率和累进税率是最重要的两种税率方式，在保有环节的房地产税本质属于地方税种，它是筹集地方财政收入的重要来源，因此在大多数国家会采取差别的比例税率;在部分发展中国家基于税制结构和本国文化背景的考虑，采取超额累进税率。
其次，流转环节的房地产税。在流转环节，不同取得方式有不同的税种。房地产有原始取得和继受取得两种方式。对于原始取得，以新建房屋为例，各国主要开征不动产取得税、登录许可税等。对于继受取得，依据民法相关理论可以分为有偿取得和无偿取得。有偿取得主要课征不动产取得税、登录许可税，印花税等;无偿取得除了征收上述税收外，有些国家还征收遗产税与赠与税。以日本为例，不动产取得税的计税标准是取得不动产时该不动产的价格以及因扩建、改建所增加的价格;不动产取得税率的标准税率为4%，但如果购入土地用于住宅开放和建筑，或购置住宅，税率可降低1/4，即按3%的税率课征，同时也规定了不动产取得税的免征点。②
(三)域外房地产税的成功经验借鉴
结合房地产税立法和税法要素设计情况的分析，以下几点值得我们借鉴。首先，对房产和土地统一征收房地产税的基础上，同时适用不同的税率或减免规定，主要针对于不同地区不同用途的房产、土地。其次，对于实行分税制的国家，房地产税应作为地方税收的主体税种，并将其纳入地方税体系。这有利于激发地方政府征收房地产税的积极性，加强对公共基础设施的建设;再次，进一步完善房地产税评估制度，保证课税的可靠性和正确性，为合理征纳房地产税收提供科学的依据，从而在一定程度上刺激土地和房屋的经济供给，优化配置在房地产保有环节的房地产要素;最后，应贯彻落实“宽税基、简税种、低税率”的基本原则。一是要尽可能扩大纳税对象的范围，以保证房地产税的税收公平;二是为了避免税种复杂而重复征税现象，降低税收征管成本，提高税收效率，应简化房地产的相关税种;三是为了推动房地产市场有序健康发展，应降低纳税人的纳税负担，从而减少税收征管阻力。
三、我国房地产税立法的制度完善
随着市场经济高速发展，房地产税已逐渐成为一个对社会经济发展有重要影响的复杂税种，我们在借鉴域外宝贵经济的同时，也须从我国特有的国情出发完善房地产税，笔者试从一些两个方面进行说明。
(一)房地产税立法模式的确定
在前文中笔者简要阐述了西方发达国家由于拥有较为完善的税收法律制度，公民同时也具备较强的法律意识，因此他们采取的立法模式为一般财产税立法模式。而我国目前税收征管体系并不完备，税务人员的专业素质并不是很高，采用个别财产税立法模式应是我国未来房地产税立法的理想模式。我国目前已经开始对此立法模式的实践，2011年我国在上海和重庆两城市进行改革试点针对个人住房征收房地产税是其典型表征。那么我国采取个别财产税立法模式的原因是什么呢?笔者认为：一是，我国目前税务机关并不具备完善的征管机制，同时公民自觉纳税意识有待提高的前提下，选择个别财产税立法模式可以集中资源实施对房地产税有效征管。二是，采用个别立法模式，对房屋和土地合并征税，有利于简化税制，可以降低名义税率，减轻征税阻力，提高征管效率，节省征收费用等。
(二)房地产税立法的基本原则
税法原则是指导税法的创制与实施的根本准则。③在立法中用基本原则来指导我国房地产税法律制度的构建。一般认为税收法定原则、税收公平原则以及税收效率原则为税法的基本原则，这三项基本原则同样也适用于房地产税收法律制度。税收法定原则的内容包括税收要素法定、明确、征税合法，征收房地产税，涉及房屋产权所有人，同他们自身利益息息相关，因此在房地产税立法、执法以及实践中的每个环节必须贯彻税收法定原则;税收公平原则，税收负担应该纳税人之间公平分配，纳税人的地位应是平等的;税收效率原则的内容包括税收行政效率和税收经济效率，课征房地产税，纳税手续尽量便利透明，提高效率。
(三)课税要素的构建
一是纳税义务人的确定。由于我国实行的是土地公有制，且目前产权制度并不完善。很多房地产的产权不明晰，因此，鉴于我国土地所有制属性和房屋产权的特点，房产税的纳税人应确定为在我国境内拥有房屋产权的单位和个人。
二是征税范围的确定。房地产税的征税范围是纳税人所有或占有、收益的土地、房产和房地合一的不动产及其附属物。④然而，我国目前房产税征税范围不包括农村地区经营性用房和建设用地，因此这会给不法分子留下逃漏税的空间。依照宽税基的改革原则，笔者认为在全国立法时尽可能将所有地区、所以纳税人的不动产都包括进来，以此明确房地产税的征收范围，从城镇房地产税扩大到农村的非农业房地产、土地等。虽然将农村地区纳入征税范围，考虑到全国各地农村发展不平衡，但我们可以通过设计合理的免税等税收优惠措施，实现税收公平。
三是计税依据的确定。许多国家和地区采用对房地产的市场评估价值作为计税依据。房地产评估价值会围绕房地产市场的变化而上下波动，这样能够真实反映房地产市场的变化以及纳税人的税收负担能力的高低。在一定程度上符合税收公平、合理负担的原则。
四是税率的确定。税率作为衡量纳税人税收负担是否适当的标志之一，同时也是税法的核心要素之一，因此，对于税率作出明确规定十分重要。税率一般有比例税率和累进税率两种方式。根据我国现行税制的基本内容，采用比例税率更符合我国的基本国情。为了简明税制，区分生产经营性住房和自住用房，规定两者适用不同的税率，并由中央政府统一立法，地方政府在中央政府确定的税率幅度中，根据地方经济发展水平的状况自行调整确定合理的税率。
五是税收减免的规定。房地产税的税收优惠应重点关注对行政机关、事业单位以及个人自用的房地产税收优惠政策，并进行相应的税制设计。在征税范围的全面性基础上，为确保广大居民的切身利益和减少房地产税开征阻力，笔者建议，我国房地产税在基本采纳上述税收优惠的基础上，在开征房地产税时可以考虑增加以下几种减免措施：首先，个人住宅的房地产税征收过程中在对土地和房屋进行价值评估时采用税基减免的方式予以税收优惠;其次，对于个人住宅的房地产税减免，还应该考虑对家庭人均年收入符合当地相关规定的低收入人群予以一定的税收减免。
四、结语
民以食为天，除了“食”之外恐怕就要属于“住”了，住房系民生。对于城镇而言，温饱问题已基本解决的前提下，住已经成为了他们的首要大事，在新时代背景下完善我国税制结构、优化收入分配、筹集稳定地方财源的房地产税立法与改革迫在眉睫。
参考文献：
①张学诞.中国房地产税：问题与探索[M].北京：中国财政经济出版社，2013.45.
②邓宏乾.中国城市主体财源问题研究[M].北京：商务印书馆，2008：176.
③刘剑文.财税法―原理案例与材料[M].北京：北京大学出版社，2013：168.
④张富强.关于我国房地产税立法的基本构想[J].法学家，2009(1)：119.