中国行政自由裁量权的法律控制
中国行政自由裁量权的法律控制
目前，中国处于社会转型的关键时期，然而，我国的法律体系存在很多漏洞，各方各面并不完善。特别是行政管理领域，涉及的问题比较广泛和复杂，这就让行政法律法规在社会关系的调整方面处于一种“千头万绪”的状态。照目前的形势来看，随着科学技术的发展以及社会分工的细化，由立法机关制定的法律法规并不能很好地适应复杂和不断变化的行政事项，作出的规定往往并不完善。本文就目前这一现状，提出了一种新的解决方案——行政自由裁量权的法律控制。
一、行政自由裁量权的相关概述
(一)行政自由裁量权的概念
什么是行政自由裁量权?学者们的解释是不一样的。一些学者认为，“自由裁量权是行政主体在法律规定的范围内自行判断、自行选择和自由决定，从而作出公正而适当的具体行政行为的权力”;而有的学者认为，“行政自由裁量权是行政机关在职权范围内，或者在法规无明文规定亦无习惯法可循，或者在法律法规的授权下由行政机关以自由判断作出适当处理的权利。
总结上述学者的观点，我认为，行政自由裁量权是指行政机关在法律法规的原则和范围内，根据法律法规和行政的目的和精神，自我寻求最佳结合点，确定事实和法律，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，具体表现为行政行为的范围，方式，类型，规模，权限等选择权。
(二)行政自由裁量的特点
首先，行政自由裁量权是一种相对自由的选择权。在法律法规的授权范围内，行政机关拥有了自由决定管理某项事物的权利，但这种自由必须受到合理性和合法性的约束。因此，我们可以得出结论，行政自由裁量权中的自由并不是绝对的，它的行使必须受到法律法规的限制和约束。
其次，行政自由裁量权具有特殊性。行政自由裁量权只能在特定的情况下使用，是针对个案进行的，不能推而广之，不具有普遍约束力。这主要是由自由裁量权裁量事项内容的多样性、性质的复杂性造成的。
最后，行政自由裁量权具有法定性。行政自由裁量权来源于法律法规的直接规定，法律法规授予行政机关以自由裁量的方式，可以是明示的方式，也可以是默示的方式，它的存在必须是以法律法规的规定为前提，否则自由裁量权的行使是无效的，是违法的。
二、我国行政自由裁量权法律控制制度存在的问题
(一)法律规范过于笼统
目前，我国立法条件相对不成熟，法律法规只是在形式上赋予了行政机关自由裁量权，让行政机关可以解决一些简单的行政问题。另外，行政自由裁量权在立法的语义上也显得含糊不清，缺乏标准的具体执行措施，在设定行政处罚上，处罚幅度也不完善。例如《海洋环境保护法》第八十七条中的处罚规定，“由国家海洋行政主管部门予以警告，并根据造成或者可能造成的危害成果，处十万元以上一百万元以下的罚款。”此规定的处罚幅度就显得比较大了。
(二)司法监督的范围有限
目前，根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织只有在认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权依法向人民法院提起诉讼，而人民法院只是对具体行政行为进行审查，而不考虑抽象行政行为。事实上，由于抽象行政行为滥用对象的不确定性和涉及范围的广泛性，造成的损害在一定程度上比具体行政行为更为严重。
(三)缺乏有效限制的程序规范
控制和规范自由裁量权主要依靠的是行政程序法。然而，我国的行政程序法一直不完整，尽管可以在法律法规中看到部分有关程序的法律法规，但是，这些程序法规仅仅是零零散散的，并没有强劲的法律约束力。此外，现有行政程序的设计在很多方面不合理。行政自由裁量权被滥用的一个重要原因就是程序建设环节上的薄弱。大量事实也证明，行政自由裁量权的滥用和公民合法权益的被侵犯，主要原因就是行政机关及其工作人员违反相关行政程序方面的法律法规。
(四)司法审查标准粗糙
我国在立法中对行政自由裁量行为进行司法监督有明确规定，但是，行政自由裁量的标准并不合理，并且在立法方面也没有具体的规定，在理论界的定论也无法达成一致。目前来看，行政行为想要得到规范化是一个难点，也是一个重点。要想在行政自由裁量权方面发挥司法审查的作用，就必须加强行政自由裁量权立法上的规范性。另外，行政自由裁量权在审查标准上的模糊性让法官在司法实践中所做出来的理解和运用也显得不尽相同，在实际操作过程中的做法也不统一，对依法行政产生了很大的负面影响。
三、我国行政自由裁量权行政控制问题的原因分析
(一)行政监督乏力
目前，我国在行政监督方面极其乏力。近年来，闹得沸沸扬扬的“特权钉子户海上皇宫”事件就是一个例子。2005年，它已被确定为违法建筑，中国海上侦察总队龙岗大队执法了二三十次。但是，在2009年，执法机关查获3个大木排后，马上有领导发话叫停执行。广东省海洋与渔业局也作出了“先行先试”的指示，让其多次过关。2010年，它被执法部门分解成两大部分，但立即又获得政府许可。显然，当地的行政监督部门是自欺欺人。这一事件充分说明了我们对行政权力的监督极其乏力。
(二)行政自由裁量权程序混乱
程序是法律的生命，是连接国家和公民个人之间的纽带。缺乏程序要件的法律制度，是难以协调运行的。在行政自由裁量权的行使过程中，程序问题是共同的。因此，程序应该成为我国法治社会发展的真正重点。目前，虽然对行政程序的法律草案已经出台，但我国没有一套统一完备的行政程序法。
同时，学术界在行政程序立法上有两种观点。这两种观点主要不同在于是先制定同一程序的法典还是先制定几个不同的单行法。但是，这两种观点无一例外都强调行政程序的重要性。此外，政府信息公开暴露的问题也十分严重，正是因为我们没有及时公开一些及时准确的政府权威信息，才导致了诸如上述“海上皇宫案件”的发生。这就要求政府在处理突发事件和应对突发矛盾过程中，切实做到行政程序的合法。
(三)行政执法者的素质偏低
执法人员是自由裁量权行使的主体，但是执法人员是不同的个体，同样的事情，由于他们的个人素质差异可能导致处理的结果会有所不同。不同的人，往往也会有不同的意见，即使同一个人，对于同样的事情在不同的时间和地点，受自己情绪的影响，之前和之后的意见往往也是不同的，处理结果也可能存在着较大的差异。此外，我国行政执法机关的执法队伍冗余，执法人员成分复杂，在这种情况下，执法人员的道德观念和情感的跌宕起伏都可能导致群众成为行政自由裁量权的受害者，使人们对行政自由裁量行为的公正性持有怀疑态度，降低行政自由裁量权的权威性。
四、完善行政自由裁量权的法律控制的建议
(一)完善立法控制
首先要制定统一的《行政程序法》。新中国成立60年来尤其是改革开放30年来，中国的法制建设取得了重大的发展，行政程序也逐渐地系统化、规范化。但是，现有的行政立法程序没有得到有效的贯彻执行，就单一的行政程序立法来说，对特别程序显得尤为重视，而比较轻视统一程序。另外，由于行政行为的多样性决定了每一个行政行为的特殊性，因此，对于各种行政行为制定相应的特别程序是十分必要的，但是行政行为也存在着一定程度的共性，这使得制定整个行政区域的行政程序法显得更有必要。
(二)强化行政自我监控
法律是公正的，为了实现法律的这一特征，要求行政人员在行使自由裁量权的时候做到公平公正，不能以行使自由裁量权的名义进行徇私或偏袒的行为。行使自由裁量权，一方面要注重行政人员能动性和创造性的完整发挥，克服法律本身的局限性，以最大诚信和公平的行政执法行为来维护法律的权威，维护公民的合法权益;另一方面，要对个人私欲的进行限制。这就要求每位行政机关执法人员在行政执法时，应当不为他们那些不受限制的个人欲望所左右，做到严格执法、公正执法和文明执法，以自己的实际行动来维护法律的权威。
(三)加强司法审控
为了增强行政自由裁量权的司法控制，从而最大限度地确保滥用行政自由裁量权的行为受到严格的司法审查，首先，要建立行政和司法审查的判例法制度。在英美法系国家中，判例始终发挥着将法律法规具体化，填补法律漏洞和创制法律法规的作用。因此，判例法制度对行政自由裁量权的司法监控具有十分重要的借鉴意义。以法国为例，法国虽然是一个大陆法系国家，但是判例法一直在司法审查领域实施，并且起着非常重要的作用。其次，要建立司法审查的陪审团制度。行政自由裁量权的司法审查标准的确立应该摆脱思维定式，不局限于实体法的规则设计，而是从司法程序上系统地进行重新构建，建立陪审团制度。
文章从四个部分论述了我国行政自由裁量权的法律控制，首先对概念进行了解释，然后对行政自由裁量权中存在的问题进行论述，接着找出存在这些问题的原因，从而在第四部分中给出改善的措施和建议。通过分析，我们可以看出目前我国行政自由裁量权的法律规范还比较笼统，法律程序也并不规范，司法监督的范围以及审核标准也不明确。笔者认为，我们应该完善立法的控制，强化行政的自我监控，加强司法控制。希望以上建议对我国在行政自由裁量权的完善方面有所帮助。