试论我国破产重整制度面临的问题及完善措施(2)

　　三、我国破产重整制度面临的问题
　　（一）债务人可能利用重整制度执行不力逃废债务
　　股东、债权人和债务人企业都有申请启动重整程序的权利，如果重整申请一经提出和被批准，那么原企业经营管理层可能被法院选为重整人，继续经营企业，继续控制企业，而包括有担保物权的债权人在内的所有债权人要求和诉讼都将被冻结。如果对这类重整人限制经营的范围监督不力，原企业管理层并不是真诚的想挽救债务人企业，可能会由于企业外部的利害关系人的信息不对称、企业重整的公示信息的有限，重整人以获得重整资金的名义低价转让给关联企业或趁机剥离优良资产转移到法律上没有关系的暗公司，当重整失败转入清算程序时，通过有限责任，在清算程序中逃避债务。重整程序中法院具有较强的程序主导权，对选任重整监察人、重整人、重整检查人具有决定权，而这些权力很容易在钱权交易中被滥用。如果法院对是否具有启动重整程序的原因审查不严，对重整计划执行的监督不力，对重整债权人的程序权利和实体权利保护不到位，那么债务人可能利用重整制度执行不力逃废债务。
　　（二）重整制度对担保物权的限制影响交易安全
　　我国国有商业银行是主要的担保的债权人，如果限制担保物权的行使而无相应的消减机制或损失分担，这样会使银行资产的风险加大。而银行为了降低风险在贷款方面更为谨慎。所以说，担保体系是债权保障的基本制度，债权的保障是交易安全的基础。担保物权远低于担保物权设定成本的债权保障措施，相应的会增加重新寻求风险成本平衡增加的附加成本，这样会增加社会交易成本，对交易安全秩序造成了冲击。
　　（三）让债权人承担企业重整的风险和社会成本，有失公平
　　破产重整制度中重整债权清算的限制、别除权的限制、强制程序的中止，会对债权人的权益造成了不利影响；股东利益的引入和重整程序的分组表达方式，削弱了债权人对债务清理的自治能力，如果重整失败，将对债权人的利益造成巨大损失。这样实际上债权人承担企业重整的风险和社会成本，这对债权人有失公平。因为按照谁负担风险、损失，谁受益的公平原则，企业重整的风险和社会成本应当由社会或者政府共同分担，因为债权人可能是企业重整的受益者但不是受益者的全部。
　　（四）挽救重整企业有可能损害股东利益
　　在重整程序过程中，股东和债务人企业有利害关系，主要表现在剩余索取权和红利分配权，在破产重整过程中股东的参加可以增加重整企业复苏的可能性。但处在重整阶段的企业一般在重整人的控制、运作之下，重整人可以是其他的精通企业管理的重整计划执行人，也可以是原企业经营管理层。而我国缺乏派生诉讼对股东权利保护的法律保护，股东对重整企业进行投资，无疑会增加风险[3]。这也就是在我国为什么经营管理层侵犯股东利益和大股东侵犯小股东利益的案例屡屡发生的原因。
　　（五）中国的司法体制和司法状况可能难以保证重整程序的有效实施
　　重整程序自由裁量权范围扩大，同时其适用一般耗资巨大，牵连的利害关系人众多，旷日持久，所以可能出现重整程序被滥用的问题。同时由于参与重整程序的企业通常债权人分布地域广泛，资产可能分布在全国各地甚至国外，可能各级、各地法院同时受理了许多诉讼，并采取司法查封、冻结等措施，对我国的司法协调机制提出了挑战。与此同时我国司法腐败和行政干预司法状况依然存在，法官滥用司法指挥权和行政干预的不当介入使重整程序沦为实质上的行政化操作，从而难以保证重整程序的有效实施。
　　四、针对存在问题的完善措施
　　（一）防止债务人利用重整程序逃债
　　债务人利用重整程序的关键在重整计划的监督执行和重整程序启动环节，同时由于破产程序通常是一审终审，所以如果在法官滥用重整程序的指挥权的情形下，缺乏上诉法院的监督，在这种情况下赋予债权人监督权和异议权制约法院和债务人是十分必要的。同时在重整人执行重整过程中，如果有违法剥离资产转移到暗公司和不合理低价处分财产的行为，通过直索责任制度排除有限责任的限制，通过破产撤销权制度撤销重整人的低价处分行为，追究企业管理层和大股东剥离资产的民事责任。
　　（二）分散债权人承担的损失和风险成本，维护交易安全
　　只有对各类债权人特别是对担保债权人的权益进行细致保护，让股东和债务人与各类债权人充分协商决定重整程序的选择，才能降低交易的风险成本。由于重整企业的特殊性，政府出于企业职工安置利益的需要，强行通过重整计划或启动重整程序也是合法的，但政府必须通过补贴或社会保险机制等方式分散债权人承担的损失和风险成本。此外，我国还应当将国企改革与金融体制改革同时进行，使非银行国有企业与国有商业银行各自成为具有独立利益的运营实体，这样才能防范金融风险，保证交易的安全。
　　（三）保护股东利益
　　应该赋予重整公司依法发行新股筹集资金的资格，同时还应当加强新股发行的监督与审核，完善重整的上市公司的退市制度和信息披露制度。应当及时建立股东派生诉讼制度，切实保护股东参与重整的程序权利，虽然股东在关系人会议中的表决权，只有在债务人企业没有剩余资产净值但股东愿意注资挽救企业或还有剩余的资产净值的情况下才能行使，但股东仍有作为关系人参加重整程序的权利，即使在没有表决权的情况下也应当保护股东的参与权，这样才能保护股东的重整利益。
　　（四）完善司法制度
　　首先，完善法官错案追究责任制，对法官滥用重整程序的自由裁量权限及时追究法律责任，同时提高重整程序的适用审级。在扩大法官的自由裁量权的同时必须完善和加强法官责任制建设，才符合权力与责任相统一的权力约束原则。其次，建立司法信息共享机制和司法协调机制，协调各地诉讼、监督程序进程。重整程序实质上是一个集约化的程序，将各地的起诉和强制执行程序冻结，统一在一个重整程序的框架之下集中解决。这就必须有一个司法协调或安排将所有诉讼进行并案处理，同时能够对程序进程的相关信息及时在各地法院和债权人与重整法院之间共享互动的机制。再次，明确法院在重整程序中地位，维护司法独立，防止行政权力非法院干预。重整程序中，法院是程序进程的指挥者而非政府，而且法院只能按照重整程序的规定依法行使职权，尊重关系人意思自治的结果，进行市场化操作。