土地法学研究论文
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土地法学研究论文篇一
《 农村土地征收制度的法学探析 》
摘 要：农村土地征收制度是我国的一项重要制度，为了规范农村土地征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收所有权人的合法权益而制定了该项制度，它的制定和实施都是有法律依据的。因而，实践中程序合理公正是重中之重;科学合理的补偿机制和救济机制是这一行政行为得以实现的重要保障。
关键词：土地征收制度;征收补偿;立法理念;司法救济
中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1673-2596(2013)10-0128-03
土地征收又为征地，是指国家为了公共利益需要，根据法律的规定，在符合其权限和程序的前提条件下将农村集体所有的土地征为国家所有，并对被征地的对象予以补偿的行为。土地征收的法律后果是土地所有权的转移变更。它是一种行政行为，具有强制性。土地征收的当事人双方地位不平等，在符合法定条件下，行政机关征收土地不需要被征地的所有人同意，是对方必须同意。所以征地必须用于公共利益并且补偿是必备要件。这一制度涉及深层次的民生和社会稳定。因此，土地的征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
一、农村土地征收制度的立法理念及立法原则
土地是人类生存重要的物质基础，妥当的农地制度安排是任何一国赖以稳定的发展之本，我国是一个农业人口占多数的农业大国。因此相关农村土地的制度不仅仅是单纯的法律问题，它更与一国的经济政治体制有密切联系，因此，土地征收制度对解决我国农村、农民土地与国家之间的矛盾有很大的作用。黑格尔认为，法的理念是指法的概念及其现实化，它内化在法律思想、法律制度、法律设施以及人们的行为模式中，并在精神和原则上引导和制约它们发展的观念和价值体系。法的理念不仅提高了法律的理论品质，也有利于法律的具体实施，它还为人们提供了理性的生活方式和评价对与错的标准[1]。
1.坚持“以人为本”的立法理念。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权利属于人民。《立法法》规定，立法应当体现人民的意志，以人为本使法律成为人们实现权利的保障和行使权利的规则。农村土地征收制度在立法精神上充分体现了“以人为本”的指导思想，保障了农民处分自己权利的自由意志。土地征收制度中规定应当对被征收的土地所有权人予以公平的补偿，这充分体现了社会主义法治理念中的公平正义原则。
2.土地征收制度的立法理念的转变。为了公共利益征收土地是典型的行政行为，其在实行过程中形成了两种重要的影响力。第一，土地征收制度的规定是一种抽象的行政行为，它广泛的限制了相关机构的权力滥用，也保护了农民的权益，公权力占绝对优势的情况有明显的改变。第二，征地针对特定对象做出时若不存在违法事由，则一经做出就生效，具有强制的执行力，这对农民的权益有很大的威胁，因此《行政法》和《土地管理法》加强了对做出这一行为的行政机关的监督和约束。总之，土地征收制度的立法理念有了很大变化，加大了对公权力的限制，扩大了对私权利的保护。
3.土地征收制度的立法原则，比例原则和公平补偿原则是征收制度的具体原则，体现了合理行政原则，约束了合法限度内行政机关的自由裁量权，同时给予农民合理的补偿。这两个具体原则可以准确理解为协调征收原则，指在农村土地征收过程中要协调各方利益，指通过对利益的协调分配，不仅要保障土地所有者的生存权和发展权，还要促进各级政府的财政收入的可持续发展，促进土地资源的科学可持续利用，进而推动社会的和谐发展。其核心是协调私利和公共利益。
4.成员参与原则，基于立法理念应当在限制公权力、强化农民财产私权的基础上，通过参与可以使信息更公开、明亮，提高农民的知情度，也增加了该制度的威信，提高了执行效率。
二、我国农村土地征收制度存在的主要问题
随着我国经济的高速发展，各地都掀起投资热，随着房地产业的迅猛来袭，城镇周边的大量耕地被占，大量的农村土地也随之被征收占用。其中最能引发社会问题的是农民土地的流失。
(一)制度实施过程中的法律及相关因素的影响
土地征收制度是由相关部门根据宪法和土地管理法制定和认可的，相关部门涉及到的土地征收问题都必须以此为规范。尽管土地征收制度是征地过程中所依据的主要规范，但是民间的一些非法律规范也起着很重要的作用。非法律规则包括国家或地方政府的相关政策和民间习俗所形成的不成文的规则。政策是国家或者其政党制定的行动准则，而民间习俗所形成的不成文规则是指在长期的社会实践过程中，自发的依靠社会互动形成的行为准则，其共同点是对人们行为的约束和规范作用。由于征地过程中不同的规则相互交叉的冲突，导致农民土地问题纠纷不断，群体事件不断上演。造成多种规则并在又各自存在合理的合法性的根本原因在于政治和法律关系没有明确的分化的制度结构，致使法律规定模糊，征地目的不明确，使征地当事人没有明确的可预知性。因此，执行过程变成了执行者单方的规则选择的过程，变成了政治竞争而非法律衡量[2]。种种规则的重叠冲突，表露了我国土地制度的根本问题是政府的强权强制压制农民私权，其矛盾的主要根源在于农民的正当权益被侵犯甚至被剥夺，这是对我国土地征收过程中官民矛盾冲突不断和黑幕重重的最好解释。一些地方政府与一些国有企业勾结，假借公共利益之名低价征收农民的土地，有时甚至使用暴力和破坏的方式威逼农民放弃耕种，道路水电等基础设施严重受损，使农民不得不放弃。还有农民在征地中没有参与权和知情权，被征地后无地、无业、无社保，因而引发大量的上访、群体性事件[3]。
(二)土地征收过程中的程序问题
在我国，土地征收被视为国家意志的体现，属于行政行为，具有强制性。因此在利益的驱动下，一些地方在征地时没有全部甚至完全没有依照法律规定的权限和程序进行。特别是在法律的边缘地带，政府以及一些民间组织规避法律制度直接导致了征地权限的滥用。根据调查，70%以上的征地存在少批多占、没批先占的情况;90%以上没有实现农民的知情确认程序;85%以上在征地过程中没有按照《国土资源听证规定》公开组织被征地农民参与听证讨论。按现行的《土地管理法》规定，土地征收必须遵循严格的法定程序才能够颁发使用证。其中最重要的是审批和公告，其目的是为了保证来自各方的监督和程序的公正。审批主要是为了防止公权的滥用，是运用上级机关的力量对下级部门进行监管。有些地方擅自下放土地审批权，违反规定、甚至违法调整修改土地利用的总体规划。公告是为了确保农民的合法权益不被利益集团以公益的名义进行侵犯，也避免了村干部在农民毫不知情下出卖土地。可在实际的征地过程中，从征地的认定到补偿费的确定，凡涉及农民实际利益时农民却往往被排除在外，硬使公告变成了通知书。这种做法完全无视农民的权益，加剧了官民冲突和社会的不稳定。 (三)征地补偿机制的设置
根据我国法律的规定，征地补偿的原则是保证被征地农民生活水平不因征地而降低，土地被征收后要使原有土地的农民生活达到征地前的水平。如果达不到就要采取相应的措施，如提高补偿标准等。
目前我国的征地补偿机制已经逐渐由一项政策转变为法律规定。近年来补偿标准的不断提高，表明国家对农村土地的重视。但是我国的补偿机制相比国外仍处于低水平阶段，需要不断地完善。测量方法不科学，对需要何种性质的土地的情况不了解，是征地补偿机制的失误。应从科学的测量方法开始，按照统一标准，深入各地了解不同地区的民风民情和相关政策，从而完善补偿机制。农村大量事实证明，以往的补偿很难恢复他们以前的生活。此外，被法律漏掉的被征地上的附着物，对它们的补偿标准没有明确的规定，这就让补偿机制的效益在运行中大打折扣。
(四)公共利益的界定模糊
土地征收是国家为了公共利益而所为的，虽然宪法、土地管理法、物权法对公共利益都有所规定的，但是却没有明确何为公共利益，且如何确定。这就导致了土地征收的权限没有明确的限权，权力的滥用可想而知。根据调查，在我国存在大量的以公共利益为名的商业利用。在一些地方还存在为了经济发展或政绩工程，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，使农民利益严重受损，土地资源严重浪费。
三、完善我国农村土地征收制度的建议
从立法到执行的过程中可以看出我国农村土地征收制度的一些弊端，比如法律与政策的不分家;对公共利益的界定不明确;存在大量的欺世盗名的“公共用地”。总之，该项制度的出炉是很被看好的，但是能有效的保障老百姓的权益还需不断完善。
(一)完善相关法律法规，明确征地目的，严格限制征地权
首先是在相关法律法规中明确界定国家对于征地的职权，从征地的审批到公告程序以行政法的“法无明令即禁止”来限制行政机构的权限。其次，把国家因为公共利益而实施的征地行为分为两种情况：一是国家在给予适当补偿的情况下仅仅是使用，用完后尽量恢复原状。二是征收，即国家依照法定程序，通过给予合理补偿取得土地所有权。法律规范必须明确，国家的征地权只能用于必要的公益性用地。目前最重要的是修改《土地管理法》，使其与《宪法》规定的内容相一致。必须严格界定公益性用地的范围，可由人大组织听证会，把政府、开发商、被拆迁者或者普通公众，按照合理的比例组成听证代表，通过民主程序决定某一项目是否出于公共利益的需要。
(二)完善土地征用补偿机制，提高补偿标准
现在有关农民的征地补偿标准普遍过低，不仅不能从客观上解决国家公共利益与农民利益之间的矛盾，也解决不了农民的基本生活问题。因此，必须改进评估办法，切实保障农民的合法权益，合理确定征地补偿标准。
(三)完善司法救济
在土地征收的过程中，政府是直接行为者、决定者和征地纠纷的裁判者。当征地纠纷发生时，政府的角色往往使其终局裁决无法让土地所有人的利益得到充分保护，裁决也不会得到信服。因此，在行政权实施的同时必须有相关权利的制约，而司法救济是保障农民合法权益的最有效手段。然而在实践中，法院对这一类的征地补偿案件基本上不予受理，这是不合理也不合法的。依据行政法规定，对具体行政行为针对对象的一方不服的，有权向上级机关复议或向法院提起诉讼。笔者认为还应该规定有专门的律师或组织组成法律救援团体，对征地农民进行相关法律知识等方面的指导，让农民不再受蒙蔽，在发生纠纷时农民不再手足无措，任人摆布。可以依照法定程序向有关机构提出请求，并依法要求法院做出相关回应，而不是一味的不予受理，相信司法才是正义的最后一道屏障。
土地是一国之根本，近年来农村土地的流失逐渐严重，我国作为农业大国，农村土地的保护变得迫在眉睫。关于农村土地征收，制度的完善是关键，实践中程序合理公正是重中之重;科学合理的补偿机制和救济机制是这一行政行为得以实现的重要保障。应有效的解决政府与农民的矛盾，从各方面协调二者的利益关系，充分保障农民的权益，从而从根本上解决由于征地所引发的经济问题和社会事件。
参考文献：
〔1〕黑格尔.法哲学原理.北京出版社，2007.44-45.
〔2〕张静.土地使用规则的不确定：一个解释框架[J].中国社会科学，2003，(1)：113-124，207.
〔3〕高勇.失去土地的农民如何生活[N].人民日报， 2004-02-02(9).
土地法学研究论文篇二
《 法学视角下我国土地分类之完善 》
摘要：法律上，我国的土地分类主要按土地的用途和利益性质两个标准进行。按照用途，土地被分为农用地、建设用地和未利用土地。依土地利益的性质，土地被分为公益性用地和经营性用地。2002年的《土地分类》(试行)中的土地分类以服务于农业生产为主要特征，以生态功能为主的生态用地被作为“其他农用地”对待。2008年的《土地利用现状分类》国家标准设12个一级土地利用类型，也未将生态用地作为独立的地类。为此，法律应明确公益性用地的层次，将生态用地作为独立的地类，且为层次较高的公益性用地。
关键词：土地分类;生态用地;公共利益;公益性用地
中图分类号：D924.12 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(2011)06-0069-04
2008年我国制定了《土地利用现状分类》国家标准，建立了统一的土地分类。为保证标准的科学性和合理性，《土地利用现状分类》国家标准取消了原有的农用地、建设用地和未利用土地三大类分类体系，主要按土地用途设立的12个一级土地利用类型不受三大类型框架的限制而自成体系。这意味着包括林地、草地、水利等生态用地不再是《土地管理法》中的“农用地”，应作为独立的土地利用类型。而现行有关土地法律制度仍是以农用地、建设用地和未利用土地三大类分类为基础，结合公益性用地与经营性用地的理论构架的。本文提出了如何衔接土地用途分类与土地利益分类以完善我国土地分类的问题。
一、土地法律用途角度之土地利用分类及评析
1.土地法律用途角度的土地利用分类
“农用地”和“非农用地”恐怕是我国土地分类或者土地利用分类最早的划分类型。1984年的《土地利用现状调查技术规程》是我国最早的土地/土地利用分类依据。根据该规程，土地利用现状分类的主要依据是“土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素”，而土地利用现状调查的目的则是“为制订国民经济计划和有关政策，进行农业区划、规划，因地制宜地指导农业生产……等项工作服务。”
1998年《土地管理法》按用途将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。为配合《土地管理法》的颁布实施，进一步明确农用地，我国于2002年制定了《土地分类》(试行)，1984年《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”和1989年《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”同时停止使用。《土地分类》(试行)在原来两个土地分类基础上，修改、归并成城乡统一的全国土地分类体系。在2002年的《土地分类》(试行)中，一级类设3个，即《土地管理法》规定的农用地、建设用地、未利用地。三大类的界定严格按照《土地管理法》第四条第三款的规定，耕地、园地、林地、牧草地及新设的“其他农用地”等5个地类共同构成农用地。
2008年，我国制定了《土地利用现状分类》国家标准。制定该标准的主要目的是统一土地分类体系，从根本上消除政出多门、口径不一等弊端，为第二次全国土地调查服务。在2008年《土地利用现状分类》中，一级类主要按土地用途进行分类，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性。一级类土地利用现状包括耕地、园地、林地、草地等。现行的土地利用类型“打破了原有的三大类分类体系”，使得12个一级类不受三大类型框架的限制而自成体系，以保证标准的科学性和合理性。
2.对土地法律用途之土地利用分类的评析
每一个“土地”分类被视为表述了一种理论体系和相关假设，是理论运用的结果。我国之前和现行土地利用分类的背后隐藏着何种价值假设?这种假设又如何影响到土地利用法律政策的设计?
“农用地”和“非农用地”的划分一直都是我国土地利用分类的主要做法。上述《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”以及《土地分类》(试行)都是最好的例证。那些以生态功能为主的土地如生态林地、生态草地、湿地等，一律被纳入“其他农用地”的范畴。《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》第三章“保护和合理利用农用地”明确将“其他农用地”表述为除耕地之外的林地、草地等。这反映在制度上便是1998年《土地管理法》和2002年《农村土地承包法》都把农用地分为耕地与其他农用地，林地、草地、滩涂等被视为其他农用地。
法律和政策将林地、草地等视为“其他农用地”的做法，是以土地是农业生产之基础为出发点的，也是我国作为农业大国的国情对法律、政策产生影响的真实注脚。农业在我国国民经济中处于基础地位，耕地则是农业的基础。有关土地法律制度的设计都围绕耕地保护展开，甚至以保护耕地为唯一的目的。如1998年《土地管理法》的立法和修订意图“主要是加强土地管理，解决乱占耕地、滥用土地的问题……”;1997年修订《刑法》时只将非法占用耕地改作他用的行为规定为犯罪，非法占用耕地以外的农用地的行为不被视为犯罪，如此立法的原因是“实践中一些地方为了发展地方经济，非法占用耕地用于基本建设的情况非常严重，耕地减少速度过快，如果不加以特殊保护，国家粮食安全将无法保证”。
显然，将土地粗略地按照“农用地”和“非农用地”以及“农用地”内部按照耕地与其他农用地的标准进行划分，是非常简单化的分类。其最大的缺陷是忽视了土地利用现状分类即用途分类是以土地的形式分类为基础的。应在土地形式分类允许的情况下开展土地利用现状分类，这是由土地始终是自然生态系统决定的。如1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中将土地定义为“土地是影响土地利用潜力的自然环境总称，包括气候、地形、土壤、水温和植被等……”
因此，土地的形式分类是第一位、决定性的，土地利用现状分类应以土地形式分类为基础。保护和恢复土地生态条件的生态修复和保护政策必然会对土地利用现状分类产生相当的影响，土地利用现状分类应考虑此种影响。我国上述土地利用分类的做法没有充分注意这点，导致对土地分类的争论较多。其中较为一致的观点是将生态用地作为独立的土地类型。2008年《土地利用现状分类》考虑了生态环境保护和建设对土地利用现状分类的影响，如把2002年《土地分类》中原有的“灌溉水田”和“望天田”合并为“水田”，实际上是取消了“望天田”这一分类，这是因为“随着各地退耕还林还革，望天田的面积越来越少，已不适单独作为二级类型……”。不过。生态用地并没有作为独立的土地利用类型出现在。《土地利用现状分类》中。对此;有观点认为，在土地分类中不单独设立诸如“湿地”、“生态用地”等交叉较多或范围不够确切的类型是适宜的。该观点间接说明，我国现行土地利用现状分类没有以土地的形式分类为基础，没有考虑到生态保护和建设政策对土地利用现状分类的决定性影响。
二、法律利益角度之土地利用分类及评析
土地经济供给的特点会引发因用途不同而导致利用效益不同的土地利用冲突。“利益冲突通常需要靠法律来制衡”，法律对利益进行平衡就是“对各种利益重要性作
出估价或平衡，以及为协调利益冲突提供标准”。法律对土地利用冲突进行制衡的前提便是将土地按利益性质划分为经营性用地和公益性用地。此种分类需以土地用途分类为基础，因此土地/土地利用分类的科学与否会直接影响土地利益调整的法律规范。
1.经营性用地和公益性用地的划分
经营性用地概念最初出现在1999年《国务院办公厅关于进一步加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中。该通知规定，“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供”。2002年国土资源部出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条更肯定，经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌出让方式出让。可见，经营性用地是指用于或者可以用于工、商、农、服务等营业目的的土地。经营性用地上追逐的利益应归人私人利益的范畴。2008年《土地利用现状分类》土地利用类型中的商服用地、工矿仓储用地、住宅用地等都属于经营性用地。
法律上的公益性用地概念间接出现在《土地管理法》第五十四条等关于以划拨方式取得土地使用权的规定中：“城市基础设施和公益事业用地”可以划拨方式取得。从该条可以推论出公益性用地的范畴。一般认为，“公益性用地是指用于国家管理、教育、科研、国防、各种不盈利的公共设施和公共福利设施等非营业目的，且不允许用于任何营业目的的国有土地。”
法律将士地分为经营性用地和公益性用地，主要在于两者所代表利益的性质有根本差异，相关的制度设计因此存在明显的差异。如为了公共利益的需要，可以对经营性用地进行征收、征用;为保障公共利益的实现，公益性土地以划拨方式取得，经营性用地则应当通过有偿的方式取得，其中竞争性大的经营性用地须通过招标、拍卖、挂牌出让等公开方式取得。
2.经营性用地和公益性用地分类之评析
法律对经营性用地和公益性用地予以划分是必要的。公益性用地的界定直接与公共利益这一核心概念相关。《物权法》在第四十二条笼统规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地……”，并没有对公共利益进行界定或者列举。2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然在第八条列举了公共利益的外延，却存在没有明确公共利益层次的缺陷。
土地法背后的假设是，个人为了允许其进入土地之法律表明之目的，将选择、申请继而利用每一种类型的土地，土地利用因而将以一种相当有序和明智的方式进。为实现公共利益，法律必然会对不同用途的土地利用行为做出限制性乃至禁止性的规范。如有些土地须予以保留，不能由私人拥有;有些土地尽管可以私有，但其利用土地的方式、范围和程度会受到一系列严格的限制。目前，有些用途的土地尤其是“湿地”、“生态用地”并没有被明确作为独立的地类，导致一些用途类型的土地不能自然地作为公益性用地。因此，应完善2008年《土地利用现状分类》下的12个一级土地利用类型，明确公益性用地的范围及其层次性。
三、我国土地利用分类之法律完善
1.完善土地利用分类之法理
土地有多种用途，但具有多种用途的土地的自然供给是有限的。列宁指出，“土地有限是一种普遍的现象。”有限的土地“引起了土地利用、供给及价格等方面的一系列经济学特性”，最突出的是土地利用目标上的冲突。根据美国著名土地经济学家伊利的观点，“土地利用有三个目标：个人目标、社会目标和增加生活的乐趣”
土地自然供给的有限性特点使不同用途的土地利用目标产生冲突，但导致冲突加剧或严重化的却是土地的经济供给。土地的经济供给具有弹性：即就经济效益而言，当某一项用途需求增加，其带来的利益必然提高，原作为其他用途的土地必有一部分转作该项用途，使该项用途的土地供给量增加。土地经济供给的这种弹性在法律不健全的情况下，必然导致和加剧不同用途用地之间的利用冲突。按照土地利用冲突的利益的性质，土地利用冲突分为：经济利益之间的冲突、经济利益和社会效益的冲突、经济利益与生态保护的冲突。目前，土地利用上经济利益与生态保护的冲突是政策和法律忽视的角落。
哪些土地利用类型在土地经济供给中处于劣势地位，法律如何有效地解决土地利用中经济利益和生态保护的冲突?这些问题的回答依赖于对土地利用类型的厘清。有关土地分类的重要性，美国早在1922年给予了正视。1922年，美国总统哈丁召开“农业大会”，美国有关土地经济学的最大权威在会上讨论了一种名副其实、合适、综合性的土地政策的紧迫需要。如RichardT.EIy博士指出，“如果不以土地的分类为基础，就没有土地政策值得哪怕是一分钟的考虑。因此，让我们将土地分类置于首位……将土地进行分类从而判断哪些区域应当用于作物、种草、森林是必要的，因为我们对于土地这些种类的每一个类型都必须有截然不同的政策……”代表美国农业部几个部门的一个特别委员会在其最终报告中得出结论：“用于造林以及为了牧场、作物应当保留的面积，应当经过审慎的选择而决定……为了实现此目的，对我们保存的土地面积进行系统的分类是必要的。”因此，我国法律有关土地的分类应有效地协调土地利用中的各种利益冲突，达到个人目标、社会目标和增加生活乐趣同时实现的目的。
2.将生态用地作为独立的土地利用类型
大力推进生态恢复和生态建设是我国自1998年以来为保障生态安全实施的战略重点，即把退化了的土地自然生态系统恢复并发展到良性状态，不少土地以发挥生态功能为主。为此，我国学术界较为一致地强调将以发挥生态功能为主的土地即生态用地作为独立的地类。2008年《土地利用现状分类》国家标准没有将生态用地作为独立的地类。有观点认为，在土地分类中不单独设立诸如“湿地”、“生态用地”等交叉较多或范围不够确切的类型是适宜的，该观点同时肯定生态用地可以作为非基础性的地类。实际上，我国有些政策已明确生态用地是独立的土地类型而且是重要的土地类型。2000年《全国生态环境保护纲要》提出了生态用地的概念和保护。该纲要规定，“加强生态用地保护，冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地。建设项目确需占用生态用地的，应严格依法报批和补偿，并实行‘占一补一’的制度，确保恢复面积不少于占用面积。”《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》秉承“最具有生态价值的用地留住、保住，然后是基本农田，基础设施，在那之后才是城镇村工矿用地”的理念，明确规定“生态用地与生活、生产用地并行”，要求“……保护基础性生态用地;严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用”;“严禁改变生态用地用途”;在城镇发展中要“提高生态用地比例”。
科学严谨的土地利用现状分类……关系到土地利用类型结构的优化以及土地资源社会经济生态效益的综合发挥。生态安全已成为我国土地利用的重要价值取向，土地生态安全的保障和实现要求将土地中以发挥生态功能为主的土地类型――生态用地作为独立的土地类型。生态用地作为独立地 类也是确保土地合理利用之基础。《宪法》第十条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，《土地管理法》第三条更明确指出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。合理利用土地的前提是合理的土地利用结构，生态用地作为独立的土地利用类型是合理的土地利用结构之要义。因此，法律应将生态用地明确为独立的土地类型，不再将其作为“其他农用地”。
3.将生态用地纳入公益性用地的范畴
土地是财富之母，经营性用地和公益性用地的土地分类因此直接关涉到土地所有权制度、土地使用权制度等一系列权利和义务问题。如在土地取得上，有些土地必须保留为公有，不能私有;有些土地尽管可以由私人拥有，但出于公共利益仍然可以对其进行征收、征用。为此，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》特别要求“严格界定公益性和经营性建设用地”。
在将生态用地作为独立的土地利用类型后，需要明确其是公益性用地还是经营性用地。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举了公共利益的外延。如果将生态用地作为独立的土地利用类型，为保障和实现环境利益的土地自然是公益性用地。实际上，环境利益为公共利益得到了法律的明确肯定。如我国《信托法》第60条将“发展环境保护事业，维护生态环境”列为公共利益目的之一，设立的信托属于公益信托。台湾《土地征收条例》第3条在列举公益需要时，明确指出环境保护事业为公益事业。因此，环境利益为公共利益这一点是毋庸置疑的。由此可以得出结论：保障和实现环境利益的生态用地是公益性用地。就目前而言，应作为公益性生态用地的土地包括：一级地类“林地”中的生态林地、森林类型的自然保护区土地;“草地”中的生态草地;“公共管理与公共服务用地”中的“公园与绿地”、“风景名胜用地”等。
4.厘清公益性用地的层次
公益性用地类型众多，众多的公益性用地是否应当等量齐观?即它们在公共决策和立法的利益平衡过程中是否具有相同的权重?“公共利益需要有不同的层次，每一个层次所代表的公共利益需要的范围、程度各不相同……”。同样地，公益性用地也存在层次之分。这是由土地的自然特征决定的。如在实现公共利益的目的上，公益性建设用地不依赖或者较少地依赖于土地的自然特征。公益性生态用地则不同，其主要依赖于土地的自然特征才能实现。前者的选择性大，对土地没什么要求，不同自然特征的地块之间可替代性较强。后者则完全不一样，除了人工环境或者人工因素较多的环境外，环境公共利益的实现与土地的地形、地貌、土壤、坡度、侵蚀度、气候、水文密切相关。如湿地功能的发挥，完全取决于其所在的位置、水文等。因此，生态公益性用地在一定程度上应区别于那些较少依赖土地自然特征的公益性用地。
可见，公益性用地也存在层次之分，这决定公益性用地的制度安排应有差异。最高层次的公益性用地应是国防用地，这一点无需多言。国防用地之外的公益性用地的制度安排应当考虑其公共利益的实现对土地自然条件的依赖程度，依赖程度越高，其公共利益层次就相应地高。因此，在国防用地之外的众多公益性用地中，水利用地应为层级最高的公益性用地;公共卫生和环境保护事业用地次之;教育、学术及文化事业，政府机关、地方自治机关及其他公共建筑，交通事业，公用事业等是再次之的公益性用地。
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