试析行政执法中贯彻宽严相济政策(2)

　　三、行政执法中贯彻宽严相济政策的制约瓶颈
　　在当前的行政执法中，宽严相济存在模糊地带。究其原因主要有三个方面：
　　（一）执法理念落后
　　少数民警轻视违法人员权利，传统的执法陋习没有摒除。只注重处罚，忽略了教育；只看到法律效果，忽视社会效果。
　　（二）经济利益驱使
　　当宽严相济与经济利益发生冲突时，一些执法办案单位往往选择维护经济利益。如办理涉赌、涉娼等行政案件时，即使违法人员系主动到案，应当适用《治安管理处罚法》第十九条第（四）项减轻处罚。然而，为了尽可能多的获取罚款，执法办案单位往往省回避主动到案的情节。
　　（三）追逐考核指标
　　绩效考评是指挥棒，战果是硬道理。一些执法办案单位为了完成指标，在自由裁量权内往往就高不就低。如对未遂的卖淫、嫖娼人员应当视为情节较轻，根据《治安管理处罚法》第六十六条规定，处五日以下拘留或者五百元以下罚款，但是因为考核行政拘留涉娼人员数，执法办案单位往往都会给予行政拘留处罚。
　　四、行政执法中贯彻宽严相济政策的实现条件
　　在行政执法中宽严相济的政策确立以后，要实实在在的贯彻执行，不使其虚置，笔者认为，作为执法者，公安民警的思想认识和个体素质至关重要。
　　（一）结合说理执法，转变执法理念
　　随着社会主义法治建设的不断深入推进，法治理念和国家立法都在不断向保障公民权利的方向发展，收容遣送制度的取消和《行政许可法》、《治安管理处罚法》等法律法规的颁布施行，都体现出了国家法治发展的趋势。因此，在行政执法中，公安民警的执法理念必须适时转变，在严格处理违法行为的同时，更加注重人性化，更加尊重公民的权利，在具体执法中充分考虑各种从严和从宽的因素，切实做到宽严相济。
　　（二）加强业务培训，提高执法水平
　　行政执法比较繁杂，适用的行政法律、法规、部门规章等规范性文件比较多，而宽严相济要求执法者必须灵活引用，熟悉法律、精通业务是基础。要通过开展大练兵、离岗轮训、网上学法等各种形式的培训，提升公安民警的法律素养和执法水平。同时，深入推进执法规范化建设，选聘兼职法制员，完善执法审核考评机制，确保在行政执法中，定性准确、程序合法，处罚的严厉程度与行为性质、情节和危害程度相适应。从程序和实体、执法过程和执法结果两个方面提高执法质量。
　　（三）总结办案经验，汇编典型案例
　　对具有示范意义的案例进行搜集、总结、归类、汇编，建立典型案例库，以生动的案例来精确指导和规范行政执法工作。为民警在行政执法中贯彻宽严相济政策时提供直观的参照标准，尽可能地避免出现认识上和执行中的偏差。
　　五、行政执法中贯彻宽严相济政策的尺度把握
　　宽严相济是“宽”与“严”的对立统一。5月1日实施的《刑法修正案（八）》取消了盗窃罪等13个死刑罪名，反映了当前刑罚趋于宽缓的走向。行政处罚和劳动教养也必将逐步倾向于宽缓。作为指导原则，行政执法中的宽严相济，理所当然要遵从合法性和合理性的原则。
　　（一）把握三个环节
　　在行政执法工作中，始终坚持因案制宜的原则，从把握三个环节入手，加以贯彻执行。
　　1．行为定性环节
　　行政违法行为有着明确的构成认定和处罚标准，有的行政违法行为具有相近性，而相近的两个行政违法行为的处罚结果却不相同，甚至同种行政违法行为的不同情节，处罚结果也不相同。因此，对行政违法行为的定性必须要准确，否则，容易对违法行为人作出不公正的处理，也会让宽严相济大打折扣。如，殴打他人、结伙殴打他人等违反治安管理行为，在《治安管理处罚法》中的处罚标准有着很大差别，稍有不慎，定性不准，处罚结果则明显不同。
　　2．法律适用环节
　　《治安管理处罚法》中有大量条款规定了两个档次的处罚，比如第六十六条第一款规定，卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。对于何为“情节较轻”，并没有明确的规定，公安机关应当根据宽严相济的政策，综合考虑主客观方面的因素来选择适用不同的处罚档次，做到轻重有别，才符合宽严相济政策。
　　3．作出处罚决定环节
　　对于同一条款、同一档次的行政违法行为，公安机关仍然具有一定的自由裁量权，比如对于寻衅滋事并且情节较重的违法嫌疑人，可以在十日至十五日之间选择拘留的期限，并且可以在一千元以下选择罚款数额，这个作出具体处罚决定的过程同样体现了宽严相济的政策。
　　（二）注重三个方面
　　行政执法实践中，法定的宽严相济情形不容忽视，应当维护违法行为人的权利，确保执法的公正、公平。
　　1．法定情形应当“宽严相济”
　　《治安管理处罚法》第十二条、十四条、十九条等，均作出了法定从轻、减轻或者不予处罚的规定，凡是具备法定情形的，公安机关应当从轻、减轻或者不予处罚。法定情形不明显的，在收集证实违法行为存在的证据时候，一并主动收集证实法定情形存在的证据。绝不能打马虎眼，更不能一味地为了打击处理而忽视行为人的权益。
　　2．严禁隐藏法定情形
　　《治安管理处罚法》第十九条第（四）、（五）项明确规定，对主动投案或者有立功表现的行为人，减轻处罚或者不予处罚。但是，在办案实践中，公安机关出于种种原因，往往会人为地隐藏这两种情形。比如出于经济利益需要、打击处理指标考虑等等。有的违法人员系主动到公安机关投案，但是办案单位仍然将其当作传唤到案来办理，在查破经过中，仍然反映是公安机关传唤询问。有的违法人员检举、揭发了其他违法犯罪行为，被查实后，办案单位并未算其立功，仍然是“原汁原味”的处理。市局检查涉娼卷宗时，发现了分局有的办案单位存在没有减轻对主动投案违法人员的处罚的问题。
　　3．杜绝以偏概全
　　在某一时期对某一类行政违法行为采取严厉的处罚措施，并不意味着一概不加区别地适用最重之处罚，对于某些违法人员，如果坦白、自首或者立功的，在从重处罚的同时还要做到严中有宽，使其在接受惩处的同时能够积极改过自新。当前“涉车”违法行为相对高发，而且此类行为极易从违法转化为犯罪，危害性比较大，群众反应强烈。为此，省公安厅出台了《办理“涉车”违法犯罪案件指导意见》，加大打击“涉车”违法犯罪的力度。但是，这是特殊时期采取的非常办法，并非长此以往的执行。