试论提存公证事务存在的问题及其完善
试论提存公证事务存在的问题及其完善
摘要： 提存作为一项法律制度在合同法和担保法等法律中均有专门规定，而公证机构是目前法律有明确规定的提存机构，公证提存的职能作用也不断在有关文献资料中体现，但此项业务的开展却零零落落，这当中有相关法律法规或规范性文件不完善的原因，但行业的主观消极因素不容忽视，公证处应在立足自身业务探讨的基础上，扬长避短，结合提存公证的相关法律法规，完善措施，扎实开展好提存公证事务。
关键词： 提存公证事务 合同法 担保法
提存，意即提出和存置，是使债务关系消灭的一项重要民法制度。一般认为，提存是“指由于债权人的原因而无法向其交付合同标的物时，债务人将该标的物交给提存机关而消灭债务的制度。”而作为提存部门，目前我国法律有明确规定的仅有公证机构。作为法律明确规定的提存部门，公证机构在实践中却往往出现提存难办，业务不断减少，并有被其他部门类似业务代替的现象，如何才能完善提存公证事务，以发挥公证这一有价值的职能作用，这是公证研究的一项重要课题，此文旨在抛砖引玉，与公证同行共同探讨。
一、关于提存公证事务
提存公证事务是由原来的提存公证转化而来的，1982年颁布的《公证暂行条例》并没有关于提存公证的规定，随着我国社会经济的发展，为了维持正常的经济秩序，保护债务人的合法权益，1987年司法部下发了《关于部分城市公证机关试办提存业务的通知》，接着又于1990年1月发布了《关于普遍开展提存公证业务的通知》，1991年4月1日施行的《公证程序规则(试行)》将提存公证作为特别程序之一作出明确规定，1993年司法部制定了《提存公证规则》明确了提存公证含义，即“提存公证是公证处依照法定条件和程序，对债务人或担保人为债权人的利益而交付的债之标的物或担保物(含担保物的替代物)进行寄托、保管，并在条件成就时交付债权人的活动”，并将提存公证细化为以担保为目的的提存(具有保证债务履行和替代其他担保形式的法律效力)和以清偿为目的的提存(具有债的消灭和债之标的物风险责任转移的法律效力)，并严格规定了提存公证的受理条件、办证要求。2006年3月1日起施行的《公证法》第十二条“根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构可以办理下列事务”规定了提存属于公证事项之外的公证事务。由于公证法关于提存的新规定，2006年7月1日起施行的《公证程序规则》不再将提存作为特别规定，而仅在附则中作出原则性规定“公证机构根据《公证法》第十二条规定受理的提存、登记、保管等事务，依照有关专门规定办理;没有专门规定的，参照本规则办理”。某项法律规定的变化，必然有其现实意义，笔者认为，提存公证转化为提存公证事务，亦不例外，从公证机构接受提存人并向对方当事人给付提存物的行为分析，这确实属于法律事务范畴，这应是立法将原来的提存公证明确为提存公证事务的根本原因。实践中提存公证业务的社会作用主要表现在：
一是起到保障交易安全的作用，这主要体现在以担保为目的的提存，由交易双方向公证处提出提存申请，交易双方在交易合同中约定将交易资金提存至公证处，在合同约定的条件成就时，由公证处将提存款支付给提存人相对方，此类提存公证事务还有一个更大的作用就是提存款提存后，当提存领受人无法按合同约定履行，则提存人可自行取回提存款，而当提存款领受人已按合同约定履行义务后提存人不配合领取提存款的，则提存款领受人可持已履行合同的凭据径行向公证处领取提存款。
二是充分保障债务人的合法权益，这体现在以清偿债务为目的的提存公证事务。现实中会有债权人无故拒绝债务人履行债务，以使债务人达到违约条件从而追究债权人责任以达到解除合同的目的的情况，这种情形以承包、租赁合同居多(此类合同往往有承包人或租赁方超过多长时间不支付承包款或租金，发包人或出租人有权解除合同的约定)，发包人或出租人为了将承包合同或租赁合同的标的物以更好条件发包或出租给他人，故意拒收承包款或租金，制造承包人或租赁方违约事实，提前解除合同。公证处通过为承包人或承租方办理承包款或租金的提存，让承包人或租赁方以提存的方式消除支付承包款或租金的债务，保障了债务人的权益不被侵犯，使债权人的恶意目的落空。
二、目前提存公证事务的办理现状及存在问题
前述提到了提存公证事务在实践中的作用，给人的感觉是各公证处对该项事务的开展应该是如火如荼，事实却截然相反。
(一)提存公证事务的办理现状
笔者曾与不同地方的公证机构的相关就提存公证事务进行过探讨，试图了解当前各地提存公证事务的办理情况，但均不尽人意，在笔者所联系的公证机构中，要么根本没有办理提存业务，要么仅限办理一些简单的以担保为目的的提存如交易资金担保提存，更有甚者仅办理一些政府部门因强制拆迁而发生的补偿款提存。偶尔有关于公证提存见之报端，但仅是一些宣传性报道，无法了解该项公证事务的真实办理情况。其中最让本人不能理解的是，一些仅办理政府部门强制拆迁补偿款提存的公证处，称平时前来申请办理清偿债务的提存的个人或公司企业也很多，但均不予办理，公证处的理由是容易引发纠纷不便办理，而认为政府强制拆迁补偿款的提存如有纠纷，有政府担着，试问，持这种心态如何能把提存公证事务做好。
(二)存在问题
1.提存公证事务有逐渐萎缩的迹象。由于主观或客观方面的原因，提存公证事务的办理有逐年减少的趋势，就笔者所在的公证机构而言，去年仅办理提存公证事务五宗。而一些并非法律服务部门类似提存的业务如金融机构合同交易资金监管、房地产协会的房地产买卖资金监管正在不断取代以担保为目的的提存公证事务，笔者所在地的二手房交易中，有交易资金担保需求的交易双方，均到房产管理局下属的房产协会办理资金监管。还有一些法律服务机构如律师事务所等也正在尝试开展类似担保提存的业务。很难想象公证机构作为法定的提存机构，而且在国家的主要民事法律《合同法》、《担保法》等已专门对提存作出了规定的情形下，竟然开展得如此萧条。
2.缺乏社会力量的支持。在办理担保提存事务方面，比较成功的是云南昆明市明信公证处。本人曾到该处学习参观，亲身了解该市的二手房交易基本都办理公证并办理交易资金的公证提存，为当事人提供不动产交易的一站式服务，并取得了很好的社会效益，但也仅就该地公证处而已。而对于其他地方想学习昆明公证处开展二手房交易资金提存公证事务的公证处而言，却面临着另外一种结果。如广州市某公证处也尝试昆明公证处模式办理二手房交易一站式服务，但刚一开始，社会的相关部门如房产机构、房地产中介机构及报刊媒体等指责声铺天盖地而来，认为该公证处“越界”、“越权”，其实公证的一站式服务确实能起到方便群众、保障交易安全的作用，只因是公证处的这种“越界”、“越权”行为触动了某些部门的利益，故受到一定程序的排斥，得不到社会应有的支持。
3.公证机构本身不重视提存事务。因近年公证业务的发展，公证事项不断增多，手续相对繁杂，收费较低且纠纷易发的提存事务，很多公证机构根本不感兴趣，在接到类似的申请时就以各种理由拒绝办理。有很多公证机构至目前止还没有设立提存专用账户，在办理提存时是仍使用司法局的账户提存当事人的提存款项。而根据《提存公证规则》第八条规定，公证处应当在指定银行设立提存账户。公证机构的这些行为都是对提存事务极不负责的表现。
三、完善提存公证事务的措施
公证机构是法定的提存机构，作为提存法律部门，公证的提存事务与其他部门类似提存性质的资金监管业务相比，其实前者具有后者不可替代的功能作用。一是后者不能办理以清偿为目的的提存，二是对合同交易资金监管中后者无法像公证法律部门一样审查条件复杂的资金领取条件。但实践中公证提存事务的优越性却英雄无用武之地，一蹶不振，如何才能使提存公证事务得以发展，发挥此项工作的应有社会功能作用，特提出如下建议。
(一)应及时修改《提存公证规则》
《公证法》将公证的提存确定为公证事务，而非公证事项，现行的《公证程序规则》亦不再将提存作为公证的特别程序规定，关于公证事务的受理条件、办理程序应作出配套性的规定，且《提存公证规则》已施行将近十八年，现实情况已发生变化，有些规定与法律相抵触(如提存公证规则规定提存物超过二十年无人领取的上缴国库，合同法已明确定规定为五年无人领取的提存物应上缴国库)，有些受理规定让公证处无法把握，如该规则第五条第一款中规定：“债权人无正当理由拒绝或延迟受领债之标的的”，如何界定债权人无正当理由拒绝或延迟，当事人应提交什么证据来足以证明是债权人无正当理由拒绝或延迟?因此，提存公证规则的修改必须提上议程。
(二)由中国公证协会制订办理提存公证事务的指导意见
当然这是在废除《提存公证规则》的前提下，以指导意见规范提存公证事务。很多公证处本来是想办理此项业务的，但因业务水平的原因，又没有指导意见，把握不准，试图在相关交流平台上请示这方面的专家，但最终很多答复都是“请谨慎办理，避免置身于争议之地”而不敢办理。如果制定了办理提存公证事务指导意见，就应不会出现此类问题。
(三)合情合理合规适用办证规则
很多公证处受清偿债务的提存的瓶颈就是如何才能确定提存公证规则中关于“债权人无正当理由拒绝或延迟受领债之标的”的问题，其实法律不能要求人们做他们做不到的事情，要求公证处确认该事实，公证提存将形同虚设，成为停留在纸面上的法律。其实公证处只要履行了必要的核查义务(如发函核查等)，再行办理提存事务即可。因此公证处应在符合目前有关规定的前提下，及时制订出一套办理提存事务的办法，即针对不同的提存事务，设计出办理指南，力求让提存申请人觉得在公证处办理提存便捷、有用。
(四)正确宣传
我们也偶尔从网络、报刊、杂志等阅读到关于提存公证的一些报道，但不外乎是关于“房产交易资金公证提存，保障交易安全”、“提存公证为政府征地(或拆迁)保驾护航”等宣传式的报道，但真正正面关于提存公证事务的权威性报道或专家学者的论著却凤毛麟角，唯有正面加强对提存公证事务的宣传，让社会大众明白其功能作用，并将其作为一项保护自身合法权益的法律工具加于利用。
(五)公证机构要正确对待“麻烦”
很多公证处在遇到申请人申请办理清偿债务的提存时，特别是债务人称债权人无正当理由拒绝领取债务时，首先考虑的是会不会引麻烦上身，担心受理此类公证事务后，提存受领人会找麻烦上门，这不仅是开展提存公证事务，也是开展其他公证业务的大忌。试想公证机构都以此种思路开展业务，如何还能体现公证价值，法律既然赋予公证机构一定的权力，也必赋予公证机构一定的义务，只要是符合法律和程序，就不必担心麻烦，即使这类麻烦找上门来，也应勇于承担解决。
(六)适当提高提存公证事务的公证费
目前公证提存的收费偏低，特别是涉及清偿债务的提存，基本上标的都很小，但公证处所付出的劳动却不少，如公证受理的系列工作，提存款划入查询、支取等财务方面的工作，远比一般公证事项复杂，收费方面应有所提高，同时还可参照法院部门收取诉讼费的相关规定可以向提存人先行收取公证费，改变单一由提存物领受人支付公证费用的规定。