国有森林资源产权制度改革法律问题研究(2)

四、国有森林资源产权改革的物权依据
国有森林资源产权物权是指在尊重森林资源的自然属性和经济规律的基础上，国有森林资源物权人依法或者依合同取得、在法律规定的范围内按照自己的意志支配森林资源、享受其利益并排除他人干涉的权利。物权是一系列权利的种概念，是一系列权利的总称，国有森林资源物权主要包括国有森林资源所有权、国有森林资源用益物权及国有森林资源担保物权。
（一）国有森林资源所有权
国家所有的森林资源是国家财产的重要组成部分，是发展我国林业事业的主要物质基础，是我国森林资源中的主导力量。国有森林资源所有权主要体现在现有法律的规定中。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”《物权法》第49条规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”《森林法》第3条第1款规定：“森林资源归国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”《森林法》第27条规定：“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。国家对属于其所有的自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利。”这个权利分别由国务院和省、地两级人民政府分别代表国家行使。这个权利现还具体体现在制定涉及各种规划、许可、收取税收和有偿使用费等方面[1]。在权利的具体行使上，国家对其所有的森林资源实行“统一领导、分级管理”原则，分别交由各级林业机关、企事业单位经营管理，依各自的权限范围对其经营管理的森林资源依法行使占有、使用、收益和处分的权利[2]。国有森林资源所有权按照客体不同还可以分为国有林地资源所有权、国有林木资源所有权、国有森林生态环境资源所有权和国有森林其他经济性资源所有权四种形式。
（二）国有森林资源用益物权
国有森林资源用益物权主要体现为国有林地承包经营权和国有林地使用权。
国有林地承包经营权是最为典型的用益物权。根据《农村土地承包法》的规定，经营权是指承包人依法享有承包土地的使用、土地承包经营权流转、自主组织生产经营和处置产品的权利。承包经营权流转的权利是指经营权人对经营权进行转包、出租、互换、转让或其他方式流转。其中采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或其他方式流转的，应当报发包方备案。对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包而取得的承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转、承包人死亡的，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，继承人可以继续承包。林地的承包期为30～70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准，可以延长。
国有森林资源使用权也是典型的用益物权。根据我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》和《森林法》的规定，我国森林资源的使用权形式多样，但主要有以下几种：一是国有森林资源由国有单位使用，该单位没有森林资源的所有权，但依法享有占有、使用、收益和部分处分权，即享有有限制的使用权；二是国有森林资源由集体以合法的形式取得使用权，如采取联营、承包、租赁等形式获得的森林资源的使用权；三是集体的林地，由国有林业单位使用，经营林业的国有单位没有所有权，但依法拥有使用权；四是公民、法人和其他经济组织依法使用国有的或集体所有的林地发展林业的，如采取承包、租赁、转让等形式依法获得林地的使用权，而不拥有所有权。关于森林资源使用权的流转，《森林法》第15条规定：下列森林资源的使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林经营林木的出资合作条件，但不得将林地改为非林地：一是用材林、经济林、薪炭林；二是用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；三是用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地火烧迹地的林地使用权；四是国务院规定的其他森林资源的使用权。
（三）国有森林资源担保物权
担保物权是国有森林资源物权最重要的组成部分。国有森林资源担保物权的限制比较严格，具体体现在两方面：一方面是对抵押权客体范围的限制严格；另一方面是对抵押权登记的规定严格。
（1）抵押客体范围的限制。《物权法》第184条第2款规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第52条：当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效。根据《森林资源抵押登记办法（试行）》规定，森林资源抵押是指森林资源权利人不转移对森林资源的占有，将该资产作为债权担保的行为。《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第9条对抵押的客体作了严格的限制：“下列森林、林木和林地使用权不得抵押： （一）生态公益林；（二）权属不清或存在争议的森林、林木和林地使用权；（三）未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权（农村居民在其宅基地、自留山种植的林木除外）；（四）属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然保护区的森林、林木和林地使用权；（五）特种用途林中的母树林、实验林、环境保护林、风景林；（六）以家庭承包形式取得的集体林地使用权；（七）国家规定不得抵押的其他森林、林木和林地使用权。”。除此以外，该法第8条还规定：“森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的属性和用途。”可见目前我国对国有森林资源抵押权客体的限制是非常严格的。
（2）抵押权登记制度严格。根据《森林资源资产抵押登记办法(试行)》的规定，从事林业经营的单位和个人以其所有或者依法有权处理的森林资源物权使用权作抵押物申请借款或其他目的的，应以书面形式与抵押权人签订抵押担保合同，并持相关文件资料向森林资源抵押登记部门申请办理抵押登记。可见对于森林资源抵押权的规定采取的是登记成立主义。
五、国有森林资源产权改革的纠纷解决机制
国有森林资源产权制度改革后，原有的纠纷解决机制无法适应改革的需要，新的纠纷形式需要新的纠纷解决机制予以应对。综合性的纠纷解决机制的建立成为必然。
（一）法院调解制度
法院调解制度，是指在开庭审理的过程中，在法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议进行自愿、平等地协商，达成协议，解决民事纠纷的活动。法院调解制度在处理森林资源纠纷中具有调解结果终局性、高效率和低成本的特点。在处理纠纷过程中既可以充分保障社会安定，维护司法形象，提高法院的公信力，又可以减少当事人在诉讼利益和诉讼心理上的对抗性，及时、妥善、有效地解决大量易于激化的社会矛盾，促进社会的和谐稳定。
（二）法官调解制度
法官助理调解制度，是指案件自移送审判庭到进入开庭审理前，根据法官授权的助理法官审查诉讼材料、组织当事人交换证据、主持调解的一系列诉讼活动的法律制度。法官助理进行调解时必须坚持自愿、平等、合法的原则。不得强制当事人接受调解，不得向当事人透露或暗示法院将来可能做出的实质性处理意见，不得进行诱导和以拖促调。对当事人未达成调解协议的案件，法官助理要将案件卷宗材料及时移送法官，以便进入正式的庭审程序。此时法官助理需做的重要工作是完成庭审报告书。报告书包括调解简明情况、当事人证据目录、争议焦点以及查明的案件事实、确定的庭审日期等。
（三）人民调解制度
所谓人民调解制度，乃是从中国古代社会的诉讼外调解演化发展而来的，运用说理、疏导的方式来排解民间纠纷的群众性自治制度，也是我国重要的排解民间纠纷的法律制度形式。人民调解制度对解决产权改革过程中产生的纠纷意义重大。在改革过程中，森林资源权属纠纷多发生在林区，而林区又是熟人社会，很多人碍于情面不愿意打官司，而纠纷长期得不到解决矛盾就会激化，成为社会的不稳定因素，不利于生产发展和构建和谐社会。而村委会作为人民调解的主持者恰恰解决了这一问题，村委会具有较强的群众性，其工作性质就是管理林区工作，解决林业职工之间的日常纠纷，维持林区社会稳定，因此，由其调解林区森林资源权属纠纷是最佳选择。
（四）律师和解制度
律师和解制度，是指在当事人一方或者双方聘请了代理律师的纠纷中，由其代理律师主持和解工作的法律制度。律师和解制度，是通过双方当事人或者律师协商的方式来确定和解的地点，律师在和解过程中应当对己方当事人或对方当事人及其代理律师提出的和解方案的合法性以及合理性进行审查，并告知己方当事人该和解方案将引起的法律后果，及时将和解过程中发现或发生的新情况与己方当事人商议，以保证己方当事人的合法权益。律师和解最终的目的是达成意见一致的和解协议，当事人双方必须亲自在和解协议上签字，一试两份，和解协议自双方当事人签署完毕后发生法律效力，对双方当事人均有约束力。如果一方当事人在和解协议生效后不履行其相应的义务，另一方当事人可以通过诉讼的方式来保护自己的利益，同时和解协议的效力自动终止。
由此可见，律师和解制度对于解决林区纠纷具有重要意义：其一，律师和解制度和解的地点和时间的选择性很强。林业职工可以在自己家里进行和解，而且和解的时间可以由双方当事人来协商、约定，非常方便。其二，律师介入和解全过程可以确保和解的合法性，而且律师具有很强的法律专业知识，可以根据现有的证据、材料预见诉讼的结果，从而能够使双方当事人更加客观地处理纠纷、解决矛盾。
（五）仲裁制度
仲裁制度，是指当事人根据双方的仲裁协议或者有关规定，将仲裁协议提交给约定或者规定的非司法性质的第三者（一般是仲裁委员会），由其对争议事项所涉及的权利和义务作出裁决的一种法律制度。[3]
（六）诉讼制度
诉讼制度是指民事诉讼制度，是指森林资源权利主体因森林资源权属纠纷损害其人身权、财产权，向人民法院提出，要求人民法院确认其民事权益或要求相对人履行民事义务,或要求人民法院变更民事权利或义务而提起的诉讼的一种法律制度。诉讼制度是森林资源纠纷解决机制的重要内容，也是森林资源权利主体保护自己合法权利的最有力的保障。诉讼制度一方面可以彻底地解决纠纷、消除冲突。诉讼制度这一特性对于维护社会秩序是非常必要的，有利于从根本上化解矛盾，消除隐患；对于构建和谐社会，保证森林资源长期、健康、稳定的发展具有重要作用。另一方面诉讼制度对于那些案件复杂多变，当事人双方无法通过对话、协商的方式来解决矛盾的林民之间的纠纷也具有积极意义，因为诉讼终结后的判决书具有最高法律效力，能够第一时间确定当事人之间的权利义务关系，从根本上解决矛盾。
综上所述，我国是一个人口众多而森林资源相对匮乏的发展中国家，实现森林资源稳定增长，缓解潜在森林生态危机，有效保护环境和促进经济发展是我们的终极目标。构建合理的国有森林资源产权制度改革法律系统，完善国有森林资源产权制度改革法律框架是实现终极目标的必然选择。本文运用规范分析与系统考察相结合的方法，研究了国有森林资源产权制度改革的法律模式、法律原则、法律程序、物权依据和纠纷解决机制，为产权改革的顺利进行提供了法律参考。
注释:
[1]中国可持续发展林业战略研究项目组编．中国可持续发展林业战略研究(保障卷)．北京：中国林业出版社，2003：12
[2]张力等．刍议林权问题．林业勘查设计．2002，4：12
[3]王斐弘。仲裁概念考。中国对外贸易商务。2002：21