试论建立和完善我国进出口产品召回制度
试论建立和完善我国进出口产品召回制度
摘要： 加入世贸组织10年来，我国进出口贸易实现快速增长，2002年全国进出口总额为6208亿美元，江苏为703.1亿美元。到2011年，全国进出口总额达3.64万亿美元，江苏达5397.6亿美元，分别是2002年的5.86倍和7.68倍。然而在进出口贸易额快速增长的同时，我国出口产品频频遭遇国外技术壁垒，被国外要求召回的事件也层出不穷。一方面，由于进出口产品召回制度缺失，我国在应对国外召回通报的及时性和对出口召回产品后续监管处理的时效性方面都表现滞后，未能快速消除我国缺陷产品造成不良影响;另一方面入世以来国外产品大量涌入，对于其中的缺陷产品我国尚未形成完善有效的进口产品召回处理制度，国外厂商往往钻了这一空子，在产品出现问题需要召回时往往是“全球召回，排除中国”。加入世贸组织已经十个年头，我国进出口商品检验监管也跨上了新的台阶，面对纷繁复杂的进出口形势，建立和完善我国进出口产品召回制度，健全我国进出口产品检验监管体系已经刻不容缓。
关键词： 召回 缺陷产品 检验监管
一、进出口产品召回制度的含义和重要性
进出口产品召回制度是一种具有强制执行力的行政管理规范，是指制造商(或进口商)生产(或进口)的产品设计或制造上存在缺陷，并已进入市场流通、消费领域，为避免这些缺陷产品危及安全及财产损失，制造商(或进口商)将其从流通、消费领域收回，给与维修或者销毁，并承担相关费用的制度。它最大的作用在于防患于未然，将风险和隐患排除于萌芽状态或者避免损失的进一步扩大，是预测突发性、系统性商品质量安全问题并采取有效措施的风险控制制度。世界上大多数国家的有关消费者权益的法律都规定了召回制度，而我国还刚刚起步，仅限于进口汽车等少数产品。
随着我国对外贸易高速发展，出口产品市场占有率也越来越大，然而普遍存在产品档次不高，利润微薄的问题，出口产品低价大量倾销极易引起进口国的双反调查，从而造成贸易摩擦和贸易争端。特别是在以技术壁垒和绿色壁垒为代表的非关税壁垒盛行的当下，利用产品召回制度排斥它国产品保护国内产业正成为各国实施贸易保护的主要手段之一，近几年频繁出现的中国工业产品、日用消费品、食品和玩具产品召回事件带来的“中国制造”信任危机正是这一趋势的反映。因此尽快与世界接轨，借鉴发达国家成熟的产品召回制度，建立起我国的进出口产品召回制度，提高出口产品竞争力，抢占国际市场，保护国内市场就显得十分必要。
二、目前我国缺陷产品召回制度现状及不足
在进出口产品召回信息的获取方面，今年来我国做出了很大的努力，国家质检总局先后与我国主要贸易国家——欧盟、日本、韩国、美国、东盟、非洲等国家和地区建立了检验监管合作机制，为我国输外产品召回建立了顺畅的沟通和信息获取渠道。特别是2006年欧盟建立的中国非食品类消费品快速预警系统(RAPEX-CHINA系统)，及时向国家质检总局提供欧盟市场存在质量安全缺陷的中国产品详细信息和召回要求，成为国家消费品质量安全合作的成功典范。同时国家质检总局与美国消费品安全委员会(CPSC)合作，以及与日本、加拿大等的合作已制度化日常化。
在我国现行和法律体系中，与缺陷产品召回制度有关的法律规范主要体现在《缺陷汽车产品召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》、《药品召回管理办法》、《消费者权益保护法》和《产品质量法》，这些法律规范在保护消费者人身财产安全，维护市场键康发展方面起到了重要作用，但随着经济全球化下激烈的市场竞争也渐渐显现出力不从心，在面对种种具体的进出口产品召回案例中显得不适用。主要不足表现在：
1.立法体系不健全，缺乏完备的法律基础。这些法律规定过于原则性，缺乏可操作性，很难据此直接要求经营者召回缺陷产品。作为指导并规范进出口产品检验监管的最重要的法律《商检法》中并没有关于进出口产品召回的相关描述。而《缺陷汽车产品召回管理规定》只是针对进口汽车的召回要求，其它缺陷产品则排除在外。
2.立法层次低。《缺陷汽车产品召回管理规定》只是国家质检总局的一个部门规章，无法对其他部门产生效力。《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《药品召回管理办法》等也存在着法律位阶较低，只是行政规章，不足以涵盖所有缺陷产品的问题。
3.惩罚力度不够。我国的《缺陷汽车产品召回管理规定》、《食品召回管理规定》和《儿童玩具召回管理规定》规定的最高罚款限额仅为3万元。究其原因，还是因为部门规章的立法权限受限所致。依据国务院有关规定，对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款最高不得超过3万元。这对于追求高额利润的企业来说，3万元罚款实在无法起到有效的威慑作用;而相对于由于缺陷产品可能造成的严重危害，3万元罚款更显微不足道，难以弥补损失。处罚标准过轻，使得经营者甘愿受处罚也不承担法律责任，缺乏了促使经营者召回产品的动力。
4.没有独立权威的缺陷鉴定机构。当前我国对于缺陷产品困境，不仅在于法律的空白，还在于缺乏独立、公正、权威的缺陷产品鉴定机构，比如汽车召回，虽然有国家质检总局发布的《缺陷汽车产品召回专家库建立与管理办法》等实施细则，但在现行行政体制下，鉴定机构与召回企业存在联系，消费者很难找到独立、公平的鉴定机构。
三、世界各国召回制度概况
1.美国召回制度现状。美国是最早规定缺陷产品召回制度的国家，也是产品召回制度实施最完善的国家。美国采取“自愿认证，强制召回”的形式，尽管进入市场门槛较低，只要有独立机构的检验即可进入，但进入后即面临严格的监控，有监管部门的抽查，消费者的监督，在政府和消费者之间有通畅的沟通渠道，一旦证实市场中的产品不符合相关法规或标准，则立即进行封杀并召回。美国召回产品涉及一般消费品、食品与药品、化妆品、可能污染的环境产品、机动车、船舶等六类。美国消费品安全委员会(简称CPSC)是美国最为重要的一个产品召回监管机构，实施召回的主要依据法律有《消费品安全法》、《儿童安全保护法》等。
2.法国召回制度现状。法国是欧盟国家中实施召回制度比较成熟的代表性国家，法国政府鼓励生产商自行对缺陷产品召回，很少发布政令进行强制召回，只有当产品缺陷可能对消费者已构成严重威胁，或者生产商(进口商)对安全隐患没有给予应有的重视，当局才会通过法律手段强制生产商(进口商)实行召回。法国由公平贸易、消费欺诈监督总局具体负责在法国市场上流通的缺陷产品召回事务。
3.日本召回制度现状。目前日本有关缺陷产品召回的法律文件主要有《消费者产品安全法》、《电气产品和材料安全法》、《家庭用品含有有害物质管理法》等5部。日本处理与缺陷产品相关的公共安全问题，主要有司法、经济和行政这三种手段，其中政府起着主导作用，这三种手段分工明确，相互配合，共同形成了日本解决缺陷产品召回问题比较成熟的机制。
四、建立和完善我国进出口产品召回管理制度的设想
《缺陷汽车召回管理规定》是我国第一部关于进口产品召回制度的法规文件，其以风险管理为核心、明确了制造商，进口商，销售商，租赁商，修理商等经营者的责任义务。通过该体系，国家质检总局妥善、有效地处理了2008进口雷诺梅甘娜汽车变速器安全风险、2009年进口雷诺汽车不符合强制性标准、2010年丰田汽车全球召回、2011年进口克莱斯勒牧马人越野车起火等事件，有效保障了我国消费者的人身和财产安全。笔者认为，可以借鉴其实践过程中的成功经验，从立法主体、执法主体、缺陷评估、召回程序和法律责任五个方面，建立和完善我国进出口产品召回管理制度。
1.立法主体。《中华人民共和国进出口商品检验法》是一部规范我国对外进出口商品贸易行为的最高法律文件，而进出口产品召回是一种对外经济行为，属于其管辖范畴。因此，笔者认为，可以在这部法律中完善对于进出口产品召回制度的各项法律界定，以保证进出口产品召回制度的法律权威性。而对于具体的操作规范，可以以其为原则针对不同产品特性制定出行政法规或规章。
2.执法主体。目前国家质量监督检验检疫总局承担着全国进出口商品检验工作，而各直属检验检疫机构负责所辖地区进出口商品检验工作。笔者认为，进出口产品召回工作也可以由国家质量监督检验检疫总局作为主管部门负总责，可以借鉴国外做法下面设置一个召回中心进行日常组织和管理，而各直属检验检疫机构负责所辖地区产品召回监督工作。
3.缺陷评估。产品缺陷是召回的基础，准备判断产品缺陷是召回制度执行公正性、有效性的保证。纵观各国对缺陷产品的判定原则，笔者总结出以下三条：(1)产品安全不符合标准、法规、指令要求的。(2)产品因设计、制造缺陷造成人身、财产损害的。(3)经检测、实验和论证，特定条件下存在可能引发人身或财产损害的缺陷产品。产品召回主管部门应聘请专家组成专家委员会，对缺陷产品调查、认定;根据专家委员会建议，主管部门可以委托有资质的产品质量检验机构对产品进行技术检测，从而保证召回制度的公正权威性。
4.召回程序。进出口产品的召回方式可以是制造商(或进口商)主动召回，也可以是主管部门强制召回。主动召回是指制造商(或进口商)自行发现，或通过销售商、客户的报告和投诉、或通过主管部门的有关通知等方式获知缺陷存在，并将召回计划在主管部门备案后实施产品召回。强制召回是指制造商(或进口商)明知产品缺陷需要召回而未主动召回，或者故意隐瞒产品缺陷的，或者对产品处理不当的，主管部门应当要求其按照召回程序的规定进行缺陷产品召回。
主管部门组织建立进出口召回产品信息系统，负责收集、分析与处理有关产品召回的信息。主管部门对经确认需要召回的产品根据风险危害程度进行分级，制造商(或进口商)在收到主管部门的召回结论后，应立即着手制定召回计划。主管部门应当对制造商(或进口商)进行的召回过程加以监督，并在指定的媒体上对已确认的进出口产品召回信息向社会公布。
5.法律责任。一项好的制度首先在于制度本身的可操作性、完善性和有效性，其次在于该项制度的贯彻落实，并成为人人需要遵守的规范准则。进出口产品召回制度要达到的预期效果：一是惩戒造成社会损害的企业，二是消除缺陷产品的安全隐患。笔者认为可以借鉴英美法系中的惩罚性赔偿制度，它不仅能赔偿被害人遭受的损失，更能够有效遏制或惩罚不法行为，督促企业严格遵守缺陷产品召回制度的各项规定，规范缺陷产品召回行为。
五、结语
从2001年底中国加入WTO起到现在已有十个年头，十年来中国外贸经济局面出现了翻天覆地的变化，中国进出口贸易额已经稳居世界前三。在取得巨大成就的同时我们也应该清醒地认识到，随着对外贸易活动的增多，我国对外贸易摩擦事件也呈现快速上升趋势，特别是近几年进出口质量安全事故频发也给我们敲响了警钟。完善进出口产品检验监管体系，加强风险管理，加快质量突发事件预警和快速反应机制建设已经迫在眉睫。我们只有建立和完善进出口产品召回制度，才能够有效应对各种质量突发事故、快速消除不良影响、避免出现重大损失，真正促进对外经济贸易关系健康稳定发展。