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我国财政科技支出研究
摘要：
科学技术是推动生产力发展的第一要素，是当今世界影响一国经济、社会发展的最重要力量，“没有哪一个国家……可以不关心、不利用、不干预、不管理和不控制技术，不或多或少给予科技投入”[1]。政府运用财政支出手段支持科学技术的发展，进而带动和引导整个国家的科技投入，已经成为世界各国的普遍选择。财政科技支出的规模如何确定、结构怎样安排，在不同国家、不同发展时期都有显著的不同，本文拟对我国目前财政科技支出的现状、存在的问题和解决对策加以阐述。
一、我国财政科技支出规模分析
近年来我国财政科技支出规模具有不断上升的趋势。国家财政科技支出在2004年首次突破1 000亿元，2009年突破3 000亿元，2010年突破4 000亿元，绝对数量的增长速度十分惊人。但从相对数量来看，国家财政科技拨款占GDP的比例近年来呈逐步上升的态势，基本上都维持在0.7%—0.9%之间，2010年突破了1%。按照国际惯例，用政府科技投入占GDP的比重来判断一国的科技创新力。政府科技投入占GDP的比重不足1%的国家，可判断为缺乏创新能力的国家;在1%—2%之间的国家，是在科技创新上小有作为的国家;大于2%的国家，其科技创新能力可能会比较强。尽管单一的数据不能说明全部问题，但是从数据上判断，我国在2009年之前还属于“缺乏科技创新能力”的国家，2010年刚刚摆脱这种状况，这与我国建设创新型国家的目标是不相符的。从我国财政科技支出规模可见，国家还需要进一步加大财政科技投入力度，加快财政科技支出的增长速度，使国家财政科技支出占国家财政总支出和GDP的比重逐步提升。
表1近年我国财政科技支出规模表年份20032004200520062007200820092010国家财政科技支出(亿元)944.61 095.31 334.91 688.52 113.52 581.83 224.94 114.4与国内生产总值的比例(%)0.690.690.730.800.850.860.961.03与国家财政总支出的比例(%)3.83 3.84 3.934.184.254.124.254.58注：2006年以前年度财政科技支出包括科技三项费、科学事业费、科研基建费和其他科研事业费; 2007年政府收支分类体系改革后，财政科技支出包括“科学技术”科目下支出和其他功能支出中用于科学技术的支出;前后年度财政科技支出涵盖范围基本一致。
科技活动的核心是科学研究与试验发展(R&D)活动。R&D经费的投入强度和投入规模是衡量一国自主创新能力的重要因素。R&D经费与财政科技支出概念尽管不同，但是对R&D经费水平的分析，也可对一国财政科技支出的总体水平略见一斑。
通过表1可以看出，我国R&D投入的总体规模不断上升。2010年，我国R&D经费支出是2003年的4.59倍，绝大多数年份都是以20%以上的速度在增长，是世界上R&D经费增速最高的国家之一。2007年，我国R&D经费占世界R&D经费总额的4.8%，与英国、法国等发达的国家水平接近(见图1所示)。同时，R&D投入强度也在稳步增长。20世纪90年代，我国R&D/GDP增长缓慢，1999年以后这一比值开始稳步提高，2007年达到1.49%，远高于俄罗斯(1.12%，2007年)、印度(0.61%，2005年)、巴西(1.11%，2007年)、南非(0.92%，2005年)、阿根廷(0.51%，2007年)等发展中大国，稳居发展中国家首位。
表1近年我国R&D经费情况年份20032004200520062007200820092010R&D经费(亿元)1 539.601 966.302 450.003 003.103 710.204 616.005 802.107 062.60与国内生产总值的比例(%)1.131.231.341.421.491.541.701.71比上年增长(%)19.6027.7024.6022.6023.5024.4025.7021.70资料来源：《科技统计资料汇编》，
图1OECD成员国及9个非成员国家(地区)R&D经费总额的比例分布(2007年)表2对2007年部分国家和组织近年来R&D经费的投入情况进行了比较，除中国之外，还涵盖了新兴经济体韩国、俄罗斯，科技最发达的国家日本、美国和德国，以及经合组织(OECD)。我国与其他发达国家相比较，R&D经费总量较少，占GDP的比重也偏低。2007年，我国的R&D经费总额仅为美国的13.2%，为日本的32.3%。R&D经费占GDP的比重方面，我国2007年仅达1.49%，接近2004年世界平均水平(1.6%)[2]。相对于国民经济发展水平和建设创新型国家的战略目标而言，我国的R&D经费投入强度有待更大的提高。表22007年部分国家和组织科学研究与试验发展经费情况国家或组织中 国美 国日 本德 国俄罗斯韩 国OECDR&D经费(亿美元)487.703 688.001 507.90842.30145.10336.80—R&D经费增长速度(%)15.003.003.502.6013.2013.803.80R&D经费/GDP(%)1.492.683.392.531.123.472.29注：(1)德国R&D经费/GDP、
R&D经费增长速度为2006年数据;(2)R&D经费增长速度为按可比价格计算。
资料来源：OECD：Main Science and Technology 2009-1。
二、我国财政科技支出结构分析
1.科技支出按执行部门结构分析
我国政府R&D支出主要投向于研究机构和高校，2007年，我国政府R&D资金共913.5亿元，研究机构支出592.9亿元，占64.91%，投向高校177.7亿元，占19.45%。这与其他发达国家政府研发投入的重点是相同的，主要投向都是政府研究机构和大学。2008年美国联邦政府R&D支出主要投向政府研究机构，占40.25%，其次是大学和产业界，最后是非营利机构。而且，从发达国家的情况看，投向产业界的资金呈下降趋势，而投向大学的资金增速最快，这与政府投入向基础研究倾斜，而大学是基础研究的主要执行者有关。虽然我国政府科技支出的执行部门结构与发达国家基本类似，但由于我国政府R&D支出绝对量远远小于发达国家，2008年美国联邦政府R&D支出为1 036.7亿美元，而我国2007年政府R&D支出仅为913.5亿元人民币。因此，我们更应当把有限的政府资金更多地使用在解决市场失灵问题上，发挥财政资金的最大效益。
图22007年我国政府R&D资金执行部门图图32008年美国联邦政府R&D支出执行部门图
2.科技支出按活动类型结构分析
R&D经费支出按照活动类型，分为基础研究、应用研究和试验发展。在经费的分配上，三者间存在着一个客观的最佳比例。2009年我国R&D经费支出按活动类型的分类结构如表3所示，三者的比例分别为4.70%、12.60%和82.70%，从表4的各国对比情况可以看出，我国R&D经费中基础研究、应用研究的投入比例都是最低的，在基础研究上与投入比例最高的意大利相差24%。可见我国在基础研究、应用研究领域的投入严重不足。尤其是基础研究，它的公共产品属性最强，私人不愿介入，政府资金应主要投向这种领域。我国政府的R&D资金绝大部分投向高校和研究机构，但从表3可以看出，高等院校和研究机构都未将基础研究作为其R&D活动投入的重点，而企业自身的基础研究投入更是寥寥无几。可见，财政资金没有投向最需要的领域，没有发挥最大的效益。
2009年我国R&D经费支出活动类型分类结构单位：%投向部门基础研究应用研究试验发展研究机构
2009年部分国家R&D经费按活动类型分类支出情况单位：%国家中国美国法国意大利日本韩国俄罗斯基础研究
3.科技支出按地区结构分析
表5列示了2008年我国各地区财政科技拨款额及其与地方财政支出总额的比例。从表5中可以看出，我国各地区之间财政科技支出水平差异是很大的。地方财政科技拨款绝对额最高的广东是西藏的近46倍。各地科技支出占地方财政支出比重的差距也不小，最高的北京为5.73%，而最低的西藏只有0.76%。R&D投入强度与财政科技支出水平相关性很强，说明财政科技支出对于拉动全社会R&D投入的作用是至关重要的。从表5中可以看出，地方财政科技投入绝对额及其占财政总支出的比例较高的地区大多为东部地区省份，而绝对额和比例都较低的省份多集中于西部地区，中部省份基本处于中游，这与我国地域之间的经济综合水平差距是基本一致的。
三、我国财政科技支出存在的问题与对策建议以上对我国财政科技支出规模和结构的分析，可以总结
出存在以下几个问题：一是财政科技支出虽然在绝对量上增长迅速，但是相对量增长不足，财政科技支出占国家财政总支出的比重不高且增长缓慢，同时财政科技支出占GDP比重较低，这与我国建立创新型国家的战略和未来经济发展不相符合。二是R&D经费支出中政府支出所占比例仅为25%左右，相对于经济发展
通过观察还可以得出，R&D投入强度与地区科技进步水平、地方财政科技拨款占地方财政支出比重之间存在近似线性相关的关系，将三者的地区排序显示在图4中，可见三条曲线的走向趋势是基本吻合的，只有少数省份存在一定的差异。由此，我们可以得出这样的结论：各地区经济发展不平衡会形成经济实力强的地区财政科技投入力度大，R&D投入强度高，从而科技进步水平快，促使经济实力更强，财政对科技的支持更大;经济实力弱的地区财政科技投入力度小，R&D投入强度低，导致科技进步水平慢，造成经济实力更弱，财政对科技的支持度更小，这样的循环体导致“马太效应”的产生。
2008年各地区财政支持科技事业力度、R&D投入强度与科技进步水平相关性对比阶段而言，当前我国R&D经费来源中政府资金所占的比重是比较低的。政府的推动和引导是全社会R&D支出增长有利动因。三是由于基础研究是技术创新的源泉，也是公共产品属性最强的科技支出。目前发达国家基础研究经费占R&D经费支出大多为20%左右，而我国长期保持在5%左右，这对科技的长期发展不利。四是我国各地区之间在财政科技投入上，无论是绝对量还是相对量都存在很大差距，在经济增长中科技进步因素越来越发挥显著作用的今天，这种区域差异的局面急需改善。针对我国财政科技支出存在的问题，笔者提出以下几点对策建议：
1.加大 财政科技支出力度，建立财政科技支出与 经济增长的联动机制
一个国家科技 发展水平及科技实力的提高与科技支出规模密切相关。我国要朝着科技创新型方向发展，就必须加大财政科技支出投入，提升科技支出的总体规模。在发达国家，比如科技强国美国、日本，以及法国、意大利等，政府科技投入很大，推动了具有较强公共产品属性的基础研究的发展，从而使国家科技实力显著提高。可见，加大财政科技经费投入是一国经济发展的前提保障，我国也不能例外。
各级政府财政应建立科技支出与经济增长相联动的机制，保持财政科技支出与经常性财政收入和经常性财政支出相挂钩，应当根据国家《科技进步法》的规定，使财政科技支出的年增长幅度高于同期财政经常性收入的增长幅度。还要把国家财政科技支出与GDP和国家财政总支出相关联，纳入政府预算支出目标考核体系，实现财政科技支出的自然联动增长。
2.优化财政科技支出结构，加强基础研究投入
任何一个国家无限扩大财政科技支出规模都是不可能的。由于政府财力所限，单纯依赖政府预算支出提升科技支出规模，其现实意义不大。可以根据本国国情及现实条件调整财政支出结构，以及科技支出内部结构，提高资金使用效益来缓解资金不足的困难。
从财政科技支出的活动类型上看，基础研究是技术创新的源泉，是一个国家科技进步、经济繁荣、 社会发展的潜力和基础，政府应当在科技支出中扮演更为重要的角色。另外，根据WTO《补贴与反补贴措施协议》规定，政府对基础性研究的补贴不在限制之列。我们应当充分利用该规定，合理加大政府对于基础性研究的投入，解决公共产品私人投入不足的问题，引导和带动社会力量提高对基础性研究的关注，为建设创新性国家的战略目标奠定坚实基础。对于共性技术，政府也应给予相当的重视，特别是涉及国家核心竞争力和国防安全的技术，是国家长期发展战略的重要组成部分，外国政府特别是发达国家政府均将其列为政府资助的重点。我国财政应加大对基础性和公益性科研项目的经费投入，对产业支柱领域和未来发展关键领域的，具有前瞻性、超前性的产业共性技术予以支持。这样有助于帮助本国企业获得具有自主知识产权的专有技术，依靠政府政策工具对企业给予指导和支持。
从财政科技支出的地区结构看，加大对中西部落后地区的科技投入，对于促进落后地区科技水平发展，促进创新能力提高，进而推动经济发展，缩小地区差距具有至关重要的作用。一方面中央财政可以加大对科技落后地区的科技专项经费转移支付力度，缓解地方财政压力。而地方财政应在加大财政支出的前提下，调整支出结构，尽可能将财政资金投入科技和 教育事业上，为经济长远发展夯实基础。
3.丰富财政科技支出形式，多渠道筹集社会科技投入
政府支持科技活动的手段多样 。从国际 经验来看，财政支持科技活动的方式主要有财政支出、 税收激励和联合安排等三种。其中财政支出还包括财政补贴、政府采购等形式，税收激励又有加速折旧、税收抵免、投资抵免等多种方式。上述方式应相互结合，灵活运用，以起到更好的效果。
国家财政还应积极采取措施，动员全社会的力量，多渠道筹措科技资金。一是确立企业技术创新的主体地位，培养企业自身的科技创新意识。财政部门应利用政策的导向作用，促使企业建立健全技术创新机制，积极投入技术开发经费，进一步发挥其科技投入的主体地位。二是完善科研机构自我投入和发展的机制，进一步推动政府研究机构企业化转制和分类 管理改革。三是拓宽科技金融融资渠道，对科技贷款实行贴息、减息等政策，为技术开发、科技成果转化提供融资保障。
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