行政管理论文范文2016
行政管理论文范文2016
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2016行政管理论文范文一
中国小城镇化发展的风险
一、中国城镇化发展的一个最大风险就是城乡矛盾的内化
中国走向现代化，有一个绝对绕不过去的问题，就是通过现代经济和城镇化的发展，改变城乡二元化结构，消灭城乡差别。但是现实生活告诉我们，在经济高速发展和城市繁荣的过程中，也可能出现另一种情况，城乡二元化和城乡矛盾并没有真正得到真正解决，而是转化为城市化和城镇化发展的内部矛盾，我把它叫做城乡矛盾的内化。拉美和东亚一些国家，已有这样的典型案例。
2016年我在研究中国农村就业转移问题时就发现，中国城镇化发展也出现了城乡矛盾内化的某些迹象。1996年到2016年，正是国内城市化快速扩张和大量占用农民耕地的高潮时期，耕地面积从19。51亿亩急剧减少到18。51亿亩，7年中减少了1亿亩耕地，平均每年减少1429万亩，7年耕地面积下降水平为5。125%，成为改革开放以来耕地面积下降最快的时期，但正是在这个时间段(1996—2016)，农业部门的就业比例却始终保持在49%―50%的水平，变动差率在1—0。9之间，几乎可以小到不计。
当时我的感觉是，这样发展下去不得了。城市化把大量农村土地拿走了，代价仅仅是不成比例地接受少量城市户籍市民，继续留在农村就业的人群比仍然相对较高，出现了“两个极不对称”，即城市化占用耕地的增长和农村就业转移增长的比例极不对称，城市规模扩张和城市吸纳稳定居民的比例极不对称。后来，又有人提出了土地城市化大大快于人口城市化的问题。以1980年到2016年为例，城市区域面积从5000平方公里上升为4。6万平方公里，面积增加了9。2倍，城镇化率为49。95%，同期城镇常住人口从1。9140万增加到6。7113亿，增加了3。5倍，其中户籍人口只有4。5792亿人，人口城市化率只有43。15%，有2。1321亿人没有成为市民。
“两个极不对称”继续发展，也可以在一个不太长的时间里让中国城市化率达到很高水平(比如75%―80%);让农业产值和农民人口比例大大减少，从而在形式上消灭城乡二元结构和城乡差别。但是，一切问题都不会得到真正解决。城乡二元化结构和城乡差别的矛盾，将会转化为城市体系内部的种种矛盾，例如城市人群贫富分化加大加剧的矛盾，城市户籍市民和大量非户籍就业人群的利益矛盾，政府管理差别和社会公平公正的矛盾，大城市人口过度拥挤和超越资源环境承载能力的矛盾，等等。
由此，在中国城镇化的历史任务基本结束之后，经济社会发展可能面临一种非常纠结的状况。那时，城市土地无论在商用、住宅还是工业用地方面的进一步扩张，都会继续创造巨大产值，城市建设与城市繁荣会发展到一个新水平，中国经济总量肯定上一个大台阶。与此同时，大量失地农民只有少部分真正融入市民社会，大部分成为不稳定的城市最低收入人群，以及仍有相当比例的农村就业者。这时，如果我们执政党还要继续坚持公正公平和共同富裕的发展方针，在已经没有大量土地资源和公有制土地红利使用殆尽的情况下，斡旋余地将十分有限，成本和难度会非常之大。由于城镇化过程中对土地资源及其收益的不平等分配，失地农民损失巨大，城乡矛盾内化的社会矛盾一定会更加复杂、更加深刻、更加尖锐……中国的社会经济发展状况，很可能就是另外一种样子了。
根据我个人的观察，国内已经出现的“城乡矛盾内化”现象，一直没有得到比较明显的改变，在某种程度上还有扩大的迹象。
二、新一轮国内城市化的发展趋势同农民市民化逆向而动
目前有一种很通行的观点，认为未来城镇化发展可以产生40万亿元的投入拉动，成为进一步推动经济的强大杠杆。这种分析是有道理的。但我认为如果真有40万亿元的话，怎么投入才是最重要的问题，因为不同的投入——投入领域、投入结构、投入方向，会给城镇化的发展带来完全不同的结果。
最近，中国社会科学院发布的《中国城市发展报告2016》，从农民市民化的角度，提出了一种对未来城镇化投入问题的思路。这个报告不是抽象计算40万亿元的宏观经济账，比如未来30%左右的城市化率可以创造多少土地收入、新增消费、税收总量、融资规模，最终能够增加多少GDp总量等等，而是测算在社会保障和公共服务的配套上，需要为农民市民化投入的成本。该报告提出国内农民市民化的平均成本为10万元，进入中等城市的农民家庭配套成本50万元，大城市将超过100万元，总计未来20年大约需要投入40万亿—50万亿。
按照我的理解，为农民市民化进行社会保障和公共服务配套的城镇化发展，实际上提出了一种具有明确指向性的城镇化发展方式，即能够充分容纳和实现农民市民化的城镇化发展方式。这是一种非常有意义的分析方式。从理论合理性的意义上估算，未来20年农民市民化的数额相当巨大，首先需要把现有无城市户籍的2亿多农民工转为市民，之后按照合理的农业就业人口比例，还应把近2亿人转入城镇就业、生活，这样粗算下来就有近4亿农民需要转为城市市民。
要实现和容纳这4亿人的农民市民化，让这4亿人在城市和城镇中宜居、宜业、宜养，就必须在城市化和城镇化发展的整体架构中，有能够让他们充分就业的行业领域，有大量适合他们货币购买力的住房，有足以容纳他们子弟充分接受教育的学校，有能够满足为他们服务的医疗和其他基础设施等等，还要有一个适应他们收入水平的城市生活成本门槛。很显然，要满足这些要求，已经不是搞几项工程和几个投入预算就能解决的问题了，而是涉及中国未来城市化和城镇化发展的大方向、大趋势。
目前，中国的城市化、城镇化发展正进入新的发展阶段，这个阶段表现出来的种种情况，我认为非常不适合农民市民化的转变，更不要说数量如此庞大的农民市民化的转变了。
美国学者诺色姆曾提出城市化进程一般可以分为三个阶段，城市化率低于30%为初始阶段，30%后是加速阶段，70%即达到成熟阶段。“城市化三阶段理论”是否对中国适用，尚待验证，但他把城市化发展进行阶段性分析的方法，很值得借鉴。根据我们的观察，改革开放后的国内城镇化发展，大致可分为两个阶段。第一阶段主要以城市外延规模扩张为特征，在城市土地扩张带动下，推动大规模城市改造、大规模住房和大规模基础设施建设，目前大多数城市已进入该阶段尾声。第二个阶段，许多城市开始选择向高端化发展，在高端基础实施、高端产业行业和高端投资领域，进行全面规划、全面动员、全面投入。
应当看到，中国出现城市高端化发展态势，既有发展阶段提升需求的客观背景，也有政府行政偏好的驱动。后者的作用非常强势、非常有效，在缺乏必要约束时还常常导致城市高端化发展走向极端，甚至扭曲。例如许多城市的住房和住宅社区建设越来越高档化、贵族化，城市公共设施越来越追求气派、豪华，动辄就是国际一流。城建豪华之风的典型案例就是争建摩天大楼。据统计，2016年中国摩天大楼有1000多座，正在准备建设的也有1000多座，远超美国的436座和阿联酋的50座。在国内经济发展排名很靠后的贵阳市，也要规划建设17座摩天大楼;几乎没有知名度的广西某市，正在雄心勃勃地规划建设全国第一的“亚洲国际金融中心”，高度为528米。初步计算，5年后全国新建摩天大楼可能超过1000座，以每座50亿元计算，投资总额将超过数5万亿元。
这样的所谓城市高端化发展，可能不是个别案例而是比较普遍的现象，不是少数行政官员追求的目标而是大多数政府在新一轮城市化发展中争相攀比、追求的东西。如此下去，前文所讲的农民市民化的城镇化发展，就只有理论概念和模式的意义了。更值得研究的是，现在国内许多城市都在推行以产业高端发展进行人口调控，办法是“以业控人”，立足把大量低端产业及其就业人群淘汰出去。这种做法，简直就是公开向农民市民化挑战了。
三、现有大、中、小城市的发展环境都不是农民市民化的归宿
长期以来，理论界普遍认为农民工转变为城市市民的最大障碍是城乡户籍制度，提出只要放开严格的户籍管理就能改变现状。我历来不认同这个观点，至少在北京、上海、广州一类大城市，这个观点与事实不符。实际情况是，在这样的大城市里实现农民市民化，最大、最重要的障碍并不是户籍，而是生活成本的高昂和社会保障的短缺。下面仅以两个典型事例说明问题。
第一，从住房问题看。从2016―2016年，国内商品住宅销售价格(元∕平方米)增长92。83%，平均每年价格增长11。60%，大致8年翻一番，其中北京、上海等大城市的房价年增水平高于16%，大致6年翻一番。在中央政府的严格调控下，情况有所改善，但是从2016年11月开始，房价水平又大幅反弹，许多大中城市已接近两位数字。据有关部门调查，农民工在城镇的住房，52%为用人单位提供的集体宿舍，47%为租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，自购住房的比重不足1%。缴纳住房公积金的农民工比重不足3%。2016年农民工月租房成本平均为421元，占月平均工资的1/4。现在中央政府正在大力实施保障房建设工程，3200万套保障房以四口之家计算可容纳近1。2亿人，但这个保障房工程基本上没有农民市民化的份额，更不要说可能有上亿人的规模了。
第二，从社会保障问题看。最近8年来城市企业退休基本养老金水平连续提高，2016年已从月人均700多元提高到1700元，年收入达到20400元，这就为全面参加社会保障项目提供了基本条件。相比之下，据有关部门统计，全国农民工2016年底参加城镇养老保险的比重仅为16。4%，参加城镇医疗保险的仅为18。6%，参加工伤保险的仅为27%，参加失业保险的仅为9。4%。如此低的参保水平，主要受制于低收入水平的制约。以武汉市为例，一个农民工如参加城镇各项社会保险，用人企业每月需为其缴纳516元，农民工本人每月缴纳166元(占其本人月工资的12%)，合计为每月682元，每年为8184元。在平均月收入只有1383元的条件下，农民工怎么会有全面参保的积极性呢。
很显然，大城市决不是数亿中国农民工的归宿。在高昂的居民生活成本面前，即使给农民工一个户口本，绝大多数人也很难在大城市找到自己长久的安身立命之处。怎么办呢?要实现农民市民化的转变，剩下的选择就只有一个——中小城市，特别是生活成本较低的小城市。这是我一直看好的数亿中国农民工的最终归宿。
但是，深入调查研究就会发现，这个看似合乎逻辑的选择路径，实际上也并不一定走得通。
近几年来国内中小城市的发展，也出现了向高端化发展的倾向。据国内一家研究机构统计，全国有600多个城市正在雄心勃勃地计划“走向世界”，在200多个地级市中，有180多个正在全面规划建设“国际大都市”，约占全部地级市的90%左右。这种城镇化发展方向的选择，显然并没有大量容纳农民工的考量。
在小城镇就业也并不容易，无产业则无就业，现在各类产业都主要聚集在大城市和大城市群周围，大多数小城镇的产业聚集程度，远远不能满足农民市民化的就业要求。说到小城镇的基础设施建设，问题就更大，目前我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%。再看小城镇的基本公共服务，无论是公共教育、公共医疗卫生还是公共文化设施，都远远无法同大中城市相比。在这样的发展状况下，无法设想国内的小城镇能够承当起农民市民化的历史任务。
建议下一步城镇化的发展节奏可以考虑放慢一些。不要急于在未来15—20年时间里，把中国最后20%—30%左右的城镇化空间填平。城市化和城镇化发展是一个非常复杂的大系统，涉及产业布局结构、公共产品布局结构、大中小城镇布局结构和国家基础设施布局结构等综合统筹。如果城镇化土地扩张速度过快、规模过大，系统配套长期严重滞后，在土地城镇化率达到75%—80%之后，就很可能出现各种城镇化的扭曲现象，那个时候再进行全面调整，成本会非常之高，难度会非常之大。建议中央决策机构的顶层设计，不但要统筹全局、系统谋划，还要特别注意突出重点、把握节奏，不能简单制定时间表之类的东西，更要警惕政府主导的运动式、强制式城镇化。
2016行政管理论文范文二
中国公务员制度的发展与完善
公务员制度，又称为“文官制度”，是指对各级事务官员或文职人员进行管理的制度，包括公务员的考试、录用、考核、晋升、退休等。①现代公务员制度起始于西方，是在西方政治体制之下产生的文官管理制度。它基本原则包括：职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等，其中竞争性的考试录用、职位终身制和政治中立原则是西方公务员制度的核心原则。②它涵盖了公务员的选拔、管理、待遇、考核、退休各个方面，也涉及到了公务员的基本价值信念问题。
一、富有中国特色的公务员制度
中国的行政管理制度经历了由传统的干部制度向现代公务员制度过渡的过程，受古代长期的官僚制度的影响，中国的公务员制度呈现出一种既有古代官僚制度的沉淀，也有苏联式的干部管理风格，并且也包含着现代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。
(一)从干部制度到公务员制度
建国以来，中国经济上是苏联式的计划经济，因此在政治上也借鉴了苏联的干部管理模式。将国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部。由国家对干部进行统一管理、统一分配，每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。
采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院、国务院副(国务委员)、部(省)级正职、部(省)级副职、司(厅)级正职、司(厅)级副职、处(县)级正职、处(县)级副职、科(乡)级正职、科(乡)级副职、科员和办事员12个层级。③干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。干部统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。
我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。但是伴随着社会主义市场经济的发展，传统的干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展。
我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。中国公务员是指在zhèng fǔ 部门中行使国家权力，执行公务的人员。它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员(GovernmentEmployee)，接近于公职人员(Civilian)的范围。
(二)混合模式的公务员制度
中国有着几千年的封建官僚制度，以“忠孝、仁义”为为官准则，以三纲五常和礼教宗法为致仕之道，在君主专制之下以至绵延数千年。④封建的官僚制度的官员的评价标准是伦理道德而不是技术标准。官员或士人以修身、齐家、治国平天下为奋斗目标，认为为官的关键基础是修身而不是为政的手段。所以古代清官贤吏首推是道德高尚而不是政绩显著者。官员的权力完全来自于上司个人，行政事务具有很强的人格化的特点，官员对于上司具有很大的依附性，政治运作基本上就是一种“命令—服从”的模式。
我国是社会主义国家，是中国共产党领导下的人民民主专政制度，党在我国的政治生活中有着至高的权威。
所有这些都决定了我们国家的公务员制度必须是与我国的政治格局和具体国情相适应的，不能照抄照搬西方的具体运作模式。在西方文官制度中不适应我国国情的一些方面，许多原来干部制度的形式就保留了下来。
因为上述原因，尽管我们借鉴了西方文官制度中许多现代化的管理思路，但面对着几千年封建官僚制度的遗痕和传统干部制度的影响，我国的公务员制度难免成为一种杂糅的形式。
二、中国公务员制度的继续完善
我国的公务员制度虽然已经建立并有着十几年的发展历史，但是它的制度化和规范化程度尚且不够，仍需要在推行过程中不断的改革以求更加的完善和健全。在具体的改革过程中，我们要时刻注意到一下几个方面：
(一)中国公务员制度的差异性发展
公务员制度是产生于西方的一种管理制度，它的产生是为了弥补西方传统的选举政治和政党政治形成“政党分肥制”造成的政局动荡、官员腐败等一系列缺陷。因其在管理上代表着现代政治的发展方向，所以我们要借鉴它适合我国使用的一些管理方式和原则，来提高我国行政管理的水平。正是因为这样，我们并不是简单地将西方公务员制度照搬过来，而是学习了它的一些优良的经验，抛弃那些不符合我国国情的内容。在西方的公务员制度不断变化的过程中，我们也在探索属于自己的管理模式。就像英国的公务员制度借鉴了我们的科举制度一样，我们也是在探索自己道路的基础上不断学习外在的优良经验，然后形成适应自己国情的新模式。
改革开放之前，我国是一个全能型的国家，国家与社会不分，政治与经济不分，政治强而经济弱，基本上可以说是一个政治性的社会。自从改革开放以后，我们大力发展市场经济，我国的社会经济才取得了飞速的发展，社会才逐渐地与国家相分离，但是传统的政治因素并未完全消失，人们在思考社会事务时仍然不可能完全摆脱政治思维的影响。所以我们面临的是一个政治思维影响极为深远，市场经济思维并不完全成熟的状况。在我国现阶段经济改革迅猛，政治改革缓慢的局面下，作为适应经济改革而做出的政治改革，就很容易出现制度建设和思维建设的不同步性。
(二)公务员制度的中国化原则
我国的公务员制度是必须与我国的国情和政治发展相适应的，必须在四项基本原则的基础上借鉴西方先进的管理经验为我国的政治、经济发展服务，也就是说我国的公务员制度必须有“中国化”的原则。上面我们已经讲过，西方的公务员制度有着例如职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等基本原则，我们在学习它们的优秀经验时也要选择性的借鉴过来。
第一，我们已经借鉴了竞争性考试录用方法，对公务员的选拔实行公开考试、竞争上岗。这是我国公务员制度走向制度化的基础，也是它的核心特征。用考试代替原先的分配方式，这是新旧人事制度转变的首要内容。只有通过竞争性的考试获得资格和相应的职位，才能真正获取公务员的合法性基础。
公务员的选拔必须在平等、公正、公开是原则下让参与者通过制度化的考试或考核形式进行竞争，最后要择优录取。所以必须要坚持一下几个原则：1、平等原则，公民在担任公职方面具有同等的权利和机会，只要拥有该职位应具有的知识和能力，符合可能存在的特殊要求，不受其他例如性别、种族、地域、婚姻、宗教信仰等方面的影响。2、公正公开原则，国家需要把关于公务员考试的一切信息在考试之前向社会公布，并且把考试和录用的过程向报考者公开，最终结果要公示。而且对于报考者对结果的异议，招考部门要做出回应和解答。要为报考者创造一个公开、透明、公正的考试与竞争环境。3、竞争和择优原则，在报考的过程中，使报考者数量应超过录用人数，实行竞争淘汰制，依据考试成绩的高低，择优录用。
第二，西方公务员制度的另一大特征是职业终身制。即公务员不同于政治任命人员，只要没有渎职或是其他法律规定应被免职的行为，就要终身任职，不会伴随政党的更替而出现职位变动。⑦
在西方，公务员更多的是事务官员，职业的终身制对于国家运作的影响相对有限。但是在我国，公务员是涵盖范围要远远大于西方，公务员终身任职的影响更为深远。因为我国配套体制的不完善，职业终身会更多地表现为权力终身，甚至扩大为权力的无限制，所以我们不仅要改革我国公务员的进退和更新问题，还要加强法制、奖惩机制等配套设施，只有在全面的体制完善之下，公务员制度才会有长足的进步。
第三，西方公务员实行政治中立，这是与西方的政治体制相适应的。西方的政党政制会导致政党的此消彼长，互相倾轧，作为不随政党进退的公务员，必须保持政治中立。而我国是共产党执政的社会主义国家，政治上是共产党领导、民主党派参政议政的政治格局，不存在政党的轮流上台，所以就不存在所谓的政治中立。而且中国共产党的领导地位是宪法规定的，在实际政治生活中公务员必须接受中国共产党的领导，不能坚持脱离领导的政治中立。
(三)中国公务员制度的制度化和法制化
尽管有着十几年的发展历程，我国公务员制度的发展仍然未能实现真正的规范化和制度化。西方公务员制度的一个最为显著的特点，就是有一套与公务员制度相适应的法规体系。⑧在具体执行层面上，具体的操作措施并没有一个统一、规范的运行方式，各地区在具体操作上有着比较大的细节差异。制度化是公务员制度取得更进一步发展的必须措施，只有在实现了规范的制度化以后，才能获得公平的竞争环境，也才能培养公务员的专业素质。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。
健全法制是完善公务员制度的基础之一，完善公务员制度必须要在法制上有些创新。首先，要完善国家级法规。在总结公务员制度建设经验的基础上，根据具体实践，不断完善《国家公务员法》。其次，逐步出台空缺的单位法规。一方面是制定详细的公务员选拔、录用、退休、监督以及公务员纪律等单项法规，另一方面是各地方要建设相应的配套法规，根据不同的地域情况建设细致的地方公务员规章。多种规章和法律相结合，形成高低有序，大小结合，地方与中央相配合的完整的公务员法规体系。最后，是要对已经出台的法律法规进行修改和补充，消减过时的法规，弥补现存法规的不足。只有这样才能在实践的基础上动态地完善法规体系，不断跟上社会发展的要求。