浅谈地方政府债务风险问题防范论文
地方政府债务是具有一定的风险，那么我们要怎么防范这些风险问题呢?下面是学习啦小编带来的关于地方政府债务风险问题防范论文的内容，欢迎阅读参考!
地方政府债务风险问题防范论文篇1：《地方政府债务风险防范问题》
[摘要] 今年来我国地方政府债务规模快速增加,给国家和政府带来了相当的金融风险,本文就当前地方政府债务的现状及特征、生成原因展开分析,并对地方政府债务风险的防范机理进行探索性地研究。
[关键词] 账务风险 地方政府
受多方面因素的影响, 我国地方政府债务规模呈快速膨胀趋势,债务风险凸显。有些地方政府的债务负担沉重,已经严重影响到本级财政的运转。这必须引起各级政府高度重视,采取有效防控措施,化解并防范地方财政债务风险,以确保地方经济和社会的稳定与发展。
一、我国地方政府债务风险的现状
1.地方政府债务风险特征
目前,我国地方政府债务风险在局部已经显现,未来潜在的风险很大,如不积极防范和化解,将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定,这势必会影响我们科学发展观的落实和和谐社会的构建。在我国,地方政府债务风险有以下特征:
(1)地方政府债务会产生“挤出效应”
地方债务资金并非全部用于基础设施和公共项目,有相当大一部分被用于非生产性建设领域、发放拖欠工资以及借新债还旧债,地方政府负债“挤出”民间投资,直接损害了民营经济的发展。而且,地方政府债务会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入,延缓地方经济社会协调发展,阻碍和谐社会的构建。
(2)地方巨额债务势必会对宏观经济产生冲击
地方政府的大量债务,最终会通过特有的财政货币传导机制影响宏观经济稳定。在我国,地方政府是中央政府的地方代理人,代表中央政府去造福一方,所以地方政府没有破产之犹,这实际上意味者中央政府是地方政府债务的最终责任人。
(3)地方政府债务危及政治文明建设
政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓,只能是每位纳税人。地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。与此同时,巨额地方政府债务使得财政各种支付产生危机,造成的干部职工工资拖欠,国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口,会严重影响政权运转、群众生活,从而会使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。因此,可以说地方政府巨额债务考验着政府的诚信。
2.我国地方政府债务的风险的现状分析
(1)债务总量不清,规模巨大
其中的主要原因有以下两方面:一是我国地方政府债务来源复杂,巨额的地方政府债务是多年积累、特别是在 20 多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保而产生的直接债务,又有经济社会风险可能向政府转嫁而形成的或有债务。二是由于或有债务自身的特点,在技术上,我们不易准确把握其数量。同时,当前政绩考核机制不健全,地方政府往往从政绩出发,认为或有债务不需要本届政府偿还,因此也就无动力查清地方政府债务。但我们不能因此说地方政府债务规模不大,从上一部分析来看,我国地方政府债务规模已相当大。
(2)或有债务所占比重大,潜在的债务风险巨大
在我国地方政府债务的构成中,有大量的债务属于或有债务。诚然,或有债务不是地方政府的直接债务,不需要地方政府现期偿还,但在一定条件下,或有债务会转化为直接或是显性债务。或有债务在借款人无法偿还的情况下,地方政府出于大局利益或公众压力的考虑,承担或有债务的最终偿还责任,这将会使政府或有债务转化为直接显性债务,这将会增加地方政府偿债压力。
(3)偿债能力低,违约率高
一些处于困境中的地方政府偿债能力低下,违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱,还债缺乏经济支撑。一方面,各种达标升级、形象工程导致债务持续增长;另一方面,因为债务不能按期偿还,本息不断堆积,市场融资能力下降,还债能力日益恶化。地方债务资金使用与管理混乱,弱化了财政偿债能力。
(4)缺乏完善的应对地方政府债务风险的机制
我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,而政府债务统计主要是直接债务,未包括全部或有债务。这就使我们无法准确掌握地方政府债务的真实规模,这样,债务负担率、债务依存度、偿债率等衡量债务指标就无法得到有效的运用,地方政府债务风险预警机制无法建立,大大削弱了决策部门对地方政府债务风险的监控,地方政府债务管理基本上处于失控状态。
二、防范与化解地方政府债务风险的探索
1.深化财政体制改革,构建公共财政体制
目前,我国的财政体制离完善的公共财政体制还较远,在当前的财政体制下,过分强调在现行财政体制内有效化解地方巨额债务只能是心有余而力不足。为此,我们必须要改革和完善现行的财政体制,通过构建完善的公共财政体制来化解当前巨额的地方政府债务。具体来讲,就是科学划分中央政府和地方政府的事权、进一步深化“分税制”改革以、深化预算体制改革。
(1)科学划分中央政府和地方政府的事权
首先,属于地方性质的公共品应由地方供应。在一般情况下,只有全国性的共享物品和服务(如国防、外交、全国性的基础设施)才由中央政府提供。其次,调节收入分配的功能主要由中央政府承担,但同时鼓励各地尽量克服本地内部不公平现象。再次,宏观经济稳定的功能应由中央政府承担,严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。
(2)进一步深化“分税制”改革
公共财政体系要求地方政府应具有相对独立的税收立法权,拥有能取得稳固收入的主体税种,构建结构合理的地方税体系。对不合理、不合法的收费项目,要坚决取缔;对有继续保留必要的政府性基金和收费,要严格规制,由地方税务部门征收,统一纳入财政预算内管理。
(3)完善预算体制
首先,完善预算法,提高预算法的法律地位,维护预算法的权威,杜绝政府践踏预算法的行为。其次,完善预算体系,构建科学的社会保障预算和国有资本经营预算。以产出为导向的绩效预算能够提高地方政府财政资金的使用效率,进而也就缓解了地方发债冲动。
由以上论述可知,化解我国地方政府巨额债务风险,建立地方公共财政是长久之计和治本之策。构建完善的公共财政体制,我们可以:将我们大量的隐性债务通过发行地方政府债券显性化;明确中央和地方之间事权、财权;进一步完善和推进分税制,赋予地方政府一定的税收立法权,所有这些都是抑制地方政府冲动、化解地方政府债务风险的内在要求。
2.建立健全统一的地方政府债务管理体制
建立较为完善的政府债务综合管理组织架构,应包括三个层次:
(1)风险管理决策机构
(2)风险管理执行机构
(3)第三方监督机构
3.建立地方政府债务预警系统
地方政府债务风险的形成,不仅涉及政府举借和担保的国内外债务,涉及经济、社会风险,而且涉及经济发展和财政的偿债能力,涉及财政的管理水平。结合财政、经济、社会发展相关指标,建立地方政府债务风险预警机制,对可能出现的地方政府债务风险及早预警,采取措施,做到防患于未然。
4.充分利用外汇储蓄来缓解地方财政压力
建议以外汇储备来缓解近期地方政府偿债压力。在我国地方政府各级债务构成中,很大的一部分是由地方政府自身的行为造成的。按照“谁借谁还”的原则,地方政府理应承担还债的责任。
5.控制新增债务,建立偿债基金
地方各级政府要按责、权、利和借、用、还相统一的原则,对政府债务进行总量控制。建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要,确定每年筹集还债准备金的数额,最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。
参考文献:
[1]刘星:《地方政府债务风险预警机制研究》2005年第三版
[2]刘尚希:《地方政府或有债务:隐匿的财政风险》2002年第一版
地方政府债务风险问题防范论文篇2：《地方政府债务问题与危机风险防范》
[摘要]20世纪80年代前后，巴西发生了三次地方政府债务危机。“负债式增长战略”以及债务约束和风险预警机制缺乏是导致危机发生的主要原因。当前，我国地方政府债务问题增加，表现为规模大、结构复杂、债务原因多样化和债务扩展机制动力较强等特点。债务问题正逐渐累积财政风险和金融风险。如果没有形成债务约束机制、化解机制和风险预警机制，地方债务规模超过“债务阈值”，就有可能引发债务危机，甚至是金融危机。为此，需要通过《财政法案》立法来规范地方政府的举债行为;通过建立债务责任制来约束举债人的行为;通过债务披露制度将地方债务问题透明化;通过债务风险预警机制来防范风险的发生;通过财税体制改革和发行市政债券来形成可持续的地方政府债务平衡模式。
[关键词]地方政府债务;债务危机;金融危机;债务阈值
一、引言
我国地方政府债务问题越来越受到关注。地方政府债务问题不仅关系到债务的偿还和政府信誉，而且关系到宏观经济能否安全运行。当前，我国地方政府的债务问题类似于20世纪80年代前后巴西地方政府的债务问题。剖析巴西地方政府债务危机发生的原因、演化过程和后果，借鉴其债务治理方法，可以起到“它山之石.可以攻玉”的效果。另外，我国地方政府债务问题日益严重，正逐渐积累财政风险和金融风险。我国地方政府债务问题会不会演化为债务危机，甚至是金融危机?这是本文所要探寻的问题。
二、地方政府债务问题与危机：巴西的教训
20世纪70年代末以来，巴西经历了三次大的地方债务危机，其中第三次债务危机还诱发了金融市场的剧烈震荡，最终导致了一场金融危机。回顾巴西的地方政府债务危机和由此导致的金融危机，总结和吸取经验教训，对分析和解决我国地方政府债务问题具有重要的借鉴意义。
(一)背景
20世纪60年代末至70年代初，巴西经济实现了快速增长，GDP年均增长率达到了10%左右，创造了“巴西经济奇迹”。不过在伴随经济增长的同时，社会分化、收入不均等问题也越来越严重。为了解决经济和社会的主要矛盾，随后的盖泽尔政府在政治上实行民主化进程，经济上通过制定“第二个国家发展计划(1975—1979)”来保持经济的高速增长。由于巴西国内的储蓄率较低，为了实现经济增长计划，巴西政府仍然沿用了之前的“进口替代战略”，同时提出“负债增长战略”，即依靠向国内和国际上的金融机构举债来筹集资金，维持国内的高投资。虽然“负债增长战略”维持了经济的高速增长，但是其负效应也逐渐凸显出来：(1)累积了巨额的债务。其中1973—1978年的债务增长率为38.7%，1978年的外债净额为316亿美元…。为了维持在国际债务市场上的声誉，巴西政府在无力偿还旧债和债务利息时开始举借新债来偿还旧债。这样的结果是债务规模越来越大，远远超出了本国现在和未来财政能力所能偿还的限度。(2)国内利率被迫升高。由于巴西实行了盯住美元的爬行式外汇政策以及举债利率与欧洲和美国国际金融市场的利率挂钩，受到石油危机等外部因素影响，国际金融市场的利率上升，这进一步加剧了巴西政府还债的压力。在国内，由于受到资金短缺的影响，国内金融市场利率被迫升高。(3)国内通货膨胀率不断攀升。在取消对企业的出口补贴后，为了进一步刺激出口赚取外汇来偿还外债，政府对货币克鲁塞罗实行主动贬值，形成了货币性通货膨胀。同时，受自然灾害影响，粮食减产，进一步加剧了通货膨胀。与通货膨胀挂钩的指数工资增长也带动了劳动力成本的上升，增加了企业的负担，增加了政府的养老支付负担，这又迫使企业和政府进一步举债来维持运行。在这些债务中，一部分就是由地方政府举借的。
(二)债务危机演化为金融危机
20世纪80年代初，由于受到国际石油危机影响，伦敦和纽约等国际金融市场的利率开始攀升。受此影响，巴西政府举债的借贷成本升高，这导致巴西政府需要为此支付更高的贷款利息。由于无力支付高额的债务利息，巴西各州政府纷纷宣布停止对国外债权人债务的清偿，这引起了国际金融市场的恐慌，主要外国债权人纷纷要求巴西政府立即偿还债务。巴西联邦政府作为州政府债务的最终担保人，不得不与外国债权人谈判达成还款协议，接管了州政府约190亿美元的外部债务，偿还期限为20年。
1993年，由于巴西经济增速下滑，政府税收缩减，社保和工资支出刚性等原因，使得州政府无力偿还联邦金融机构的债务，纷纷宣布停止支付，又发生了债务违约行为，导致了又一次严重的地方债务危机。为了解决危机，联邦政府和州政府进行了谈判，谈判的最终结果是联邦政府为部分州政府债务进行偿还，债务总额约为280亿美元，偿还期限为20年。
1994年前后，由于巴西国内通货膨胀水平上升，以及债券实际利息率的大幅度上升，各州州政府的债务负担进一步加重，最终导致州政府拒绝履行对联邦政府的债务偿还义务。这一消息引起了金融市场的恐慌，投资人，尤其是外国投资人纷纷从股票市场撤资，股市大跌，资本外逃，外汇短缺导致外汇市场压力增大。尽管央行扩大了外汇管理幅度，放弃了钉住主要国际货币的汇率机制，实行自由汇率，但是巴西货币仍然贬值10%。与此同时，国内通胀压力增大，内需缩减，经济增速下滑，增长偏离潜在增长轨迹。因此，一场地方政府债务危机最终演化为金融危机和经济危机。
(三)启示
总的来说，巴西地方政府债务危机是内外因共同作用的结果。内因方面，“负债式增长战略”是导致其负债不断增加的主要原因。而联邦政府对地方政府的预算软约束，缺乏相关的法律制度对地方政府债务进行限制和规定，以及缺少债务的透明度和风险预警机制，也是债务危机形成和扩散的重要原因。外因方面则是国际市场利率等波动是诱发其债务危机发生的导火索。不过，内因才是巴西债务危机产生和蔓延的关键因素。 在巴西地方债务危机发生后，联邦政府通过制定《财政责任法》等法律法规，规定和限制了地方政府举债规模等。同时，通过定期公布债务报告来提高地方政府债务的透明度;对违反《财政责任法》的相关责任人实施行政处罚等一些措施，使得巴西的地方债务问题越来越得到规范，其对地方债务问题的治理是值得我们学习的。
三、我国地方政府债务问题与危机风险的可能性审视
(一)地方政府债务的基本状况
1.债务规模大
近10年来，我国地方政府债务余额呈现了大幅度的增长。洪源和李礼的研究中测算出2003年全国地方政府直接和或有债务是3.29万亿元;国务院发展研究中心课题组估计2004年全国的地方政府债务余额1万亿元以上;时红秀测算出2005年全国县乡两级政府的债务余额不少于4000亿元;范伯乃、张建筑的研究指出2006年全国地方政府直接和或有债务6.64万亿元;财政部财科所课题组估计2007年全国地方债务余额是4万亿元以上;安邦咨询估计2009年我国地方政府债务余额为7.43万亿元;审计署的审计报告中披露2010年全国省市县三级的地方债务余额为10.72万亿元;徐婷婷的报道中引用的数据显示2012年我国地方债务余额约为13.87万亿元;翁仕友的报道中则指出2013年我国四级政府的债务余额约为14万亿元。由此可见，我国地方政府债务余额正呈现大幅度的增长态势，且债务余额存量已经非常庞大。
2.债务结构复杂
我国地方政府债务的结构复杂，主要表现为：(1)直接债务和或有债务并存。直接债务是地方政府需要直接支付的债务，主要是各类的财政贷款和借款。或有债务则是未来需要政府偿付的和其提供担保的债务需要其最后承担偿付义务的债务，主要是指通过政府投融资平台或是下属单位等形成的各类债务。如果出现债务违约，这种债务最终也需要地方政府来偿付。为了规避财政规则的约束，越来越多的地方政府通过地方投融资平台来获取资金，地方债务隐性化问题也越来越突出。(2)债务种类繁多。有地方政府向国际金融机构的直接贷款，有以土地抵押向金融机构的担保贷款，有地方国有公司和投融资平台代为发行的企业债，有地方政府为下属单位和企业担保的各类借款和贷款，有社会基金缺口，拖欠职工工资和工程项目款等。(3)各级地方政府的债务比例不一致，其中市、县级政府的债务规模呈现不断扩张的态势。由于受制于地方财政等的约束，为了增加公共投资，提供基本的教育、医疗等国家规定的基本公共服务，一些县级政府不得不举债。
3.债务原因多样
我国地方政府债务形成的原因是非常复杂的。既有财政体制、投融资体制和行政管理体制等造成的体制性因素，也有政策性因素。(1)财政体制。1994年中央和地方的分税制改革后，实现了“财权向上，事权向下”的财政格局。由于没有清晰的事权划分，地方政府需要完成教育、医疗、公共交通、基础设施等各项支出，受制于税收的约束。为了完成这些刚性的支持，地方政府不得不通过借贷、地方投融资平台等筹集资金，地方政府渐渐地走上了一条负债式发展的道路。(2)投融资体制。由于受“政绩考核”和“经济利益”的驱动，地方政府偏好发展大项目，也偏好通过成立投融资平台涉足竞争性领域。大项目需要数额较大的资金来支持，地方政府为了达到投资目的，往往通过土地抵押融资等模式取得项目资金，而项目未来的收益却不能按期偿还债务。(3)行政管理体制。由于对地方政府的管理和监督体制不健全，地方政府热衷于“短、平、快”的项目，重视资金投入，而轻视经济和社会效益;重视建设规模和标准，而轻视实际财务负担能力。(4)政策性因素。在缺少中央相关支持资金的背景下，为了配合国家的政策性要求，如义务教育、新型农村合作医疗、粮食补贴等政策，地方政府不得不拿出相当大的财力来完成相关的规定任务。对于经济不发达、税收较少的地方，由于政策性因素导致的债务负担也是非常多见的。
4.债务扩展机制动力强劲
受制于基础设施建设、公共服务以及政策负担性等刚性支出，在“政绩考核”的竞赛中，地方政府为了完成支出需求，往往通过土地抵押和地方性融资平台筹集所需资金。如果政策性刚性支出的规模越大，在税收等财政收入来源有限的情况下，地方政府就越有可能通过举债来完成筹资任务。如果地方政府官员的政绩考核压力越大，那么为了显示比竞争者具有更强的能力，其越有可能通过举债来进行大规模的基础设施以及形象工程的投资。如果可供抵押的土地价格越高，地方政府就越容易通过土地资本化来筹集更多的资金。如果控制的投融资平台越多，那么地方政府越有可能通过这些平台来筹集更多的资金，最终这些扩张机制会形成越来越多的地方债务。
(二)形成债务危机与危机风险的可能性分析
如前面提到的巴西州政府在拒绝偿还其债务的情况下发生了债务危机。联邦政府为了国家的信誉，最终和州政府达成协议，帮助其偿还债务。在我国，地方债务问题会不会形成债务危机呢?
这里存在一个债务余额的阈值效应：如果地方债务余额累积到一定的度，就可能引发债务危机。这个阈值T应该是依据某一地方政府未来n年财政收入的现值之和与合理的负债率之间的一个函数关系，T=Po(1+r)n(1+d)。其中：Po为期初的财政收入，r为财政收入的年增长率，d为合理的负债率。如果一个地方政府的债务余额超过了阈值T，那么就存在潜在违约的可能性。
而最终违约与否，还依赖于几个条件：第一，经济的增长速度。如果经济增速超过预期的平均速度，那么税收会增加，阈值会变大，债务上限可以提高。如果经济增速持续下滑，且低于平均速度，那么税收会锐减，阈值会变小，债务上限会降低。第二，再融资能力。如果一个地方政府具有较强的再融资能力，通过地方债务平台将土地资本化、政府资产资本化、债务资本化，可以获得更多的资金，并且可以举借新债还旧债，扩大债务规模，同时可以延长债务偿还时期。第三，债务中的谈判能力。如果地方政府的债务是向国际金融机构举借的，一般会按时偿还债务。如果地方政府是向国内银行或地方性商业银行举债，一般可能会通过谈判等将部分债务的偿还期限延长。如果地方政府向私人部门举债，则一般会出现拖欠等问题，尤其是大型工程款等问题。如果地方政府的债务上限达到了阈值，且经济增速下滑，税收锐减，再融资能力受限，债务中的谈判能力弱化，那么一个地方政府就可能发生债务违约。 地方政府会不会发生债务违约，还与中央和地方的博弈有关。对地方政府债务违约可能性的博弈论分析中发现，地方政府考虑到中央政府对债务的隐形担保人身份，一般会选择违约，债务由中央政府代为偿还。中央政府为了国家声誉，降低债务违约的社会成本，一般会在地方政府发生债务违约时承担起最后担保人的角色。在我国，中央政府对地方政府债务也具有隐形担保人的问题存在。不过，有所不同的是，地方政府官员的任选都是由上级部门或中央政府决定的，在这种人事直接控制的体制下，考虑到政治前途问题，在债务余额超过阈值后，也不会轻易出现债务违约，而是通过债务延期，债务资本化、债务谈判等方式延迟债务违约。不过，这样会积累很多的隐形债务，增加更多的债务风险。一旦爆发全面性的债务危机，危机的规模将是非常大的。
我国地方政府债务问题还与地方融资平台有关。地方政府通过土地资本化来为城市的发展融资，也聚集了很多的债务风险。地方政府先将土地作为资本注入地方债务平台，然后依此为资产，依据土地的市场评估价来向银行抵押进行贷款。地段越好、公共基础设施越完善地区的土地，其市场估价就越高。土地的市场评估价越高，所能贷到的款项就越大。在一次次的土地价格评估与抵押贷款的过程中，土地价格被不断地估高，贷款数量不断增加，以土地为融资平台的隐形债务余额也越来越大。受到政策调控影响，以及经济下滑影响，作为标的物的土地价格有可能回落，地方政府的债务风险会转移给贷款银行。在我国，以土地融资而形成的银行贷款数据是非常巨大的，为此已经给银行累计了巨大的风险。如一些省份的政府融资平台的负债对象90%是银行，其中70%是通过土地抵押融资，而主要通过财政收入、地产开发收入和土地出让金来偿还。在经济快速增长的情况下，财政收入增加，房地产繁荣且开发收入增加，土地出让金也会不断攀升。但越是在经济繁荣时期，越会累积巨大的债务风险。如果经济增长受到外部冲击或内部矛盾爆发，出现下滑或衰退，巨额的债务问题就会凸显出来，债务偿还链条可能会出现中断，进而出现地方政府债务危机。如果仅仅是少数和局部地区出现地方政府债务危机，那么危机还是可以控制的;如果大部分地方政府出现了债务偿还问题，就会演化为全国性债务危机。由于我国地方政府的债务模式在全国具有普遍性，如果发生地方政府债务危机，有可能是全国性的债务危机。又由于我国地方政府的债务大部分来自银行，如果地方政府发生债务危机，就会将债务危机传递给金融业，发生金融危机。大规模的地方债务危机和金融危机势必然对经济增长造成损害，使得经济增长下滑，甚至会出现经济衰退。前文提到的巴西地方政府债务危机演化为经济危机就是最好的例证。
四、结论及政策建议
“负债式增长战略”以及债务约束和风险预警机制缺乏，是导致20世纪80年代前后巴西发生三次地方政府债务危机的主要原因。它山之石，可以攻玉。巴西的例子值得我们反思。当前，我国地方政府债务问题较多，表现为规模大、结构复杂、债务原因多样化和债务扩展机制动力较强等特点。债务问题正逐渐累计财政风险和金融风险。如果没有形成债务约束机制、化解机制和风险预警机制，地方债务规模超过“债务阈值”，就有可能引发债务危机，甚至是金融危机。那么如何治理地方政府债务，防范债务危机和由此引发的金融危机呢?
(一)进一步完善《预算法》
随着经济社会的变迁，《预算法》中的一些规定已经不能适应经济形势发展的需要，且一些新出现的问题没有反映到法律中。例如，《预算法》规定地方政府不能发行地方债券，在现实中由中央政府代替地方政府发行债券已经屡屡发生，或者由地方性融资平台等代替地方政府发行债券进行融资也成为了新趋势。所以，适应经济社会发展的需要，应该进一步完善《预算法》。
(二)建立债务责任人制度
目前，我国地方政府的某些官员为了发展经济，通过大规模举债来完成投资任务，所造成的巨额债务问题是其任期内，甚至是以后几任接替者都无法用正常的财政收入偿还的。这种“举债式增长”模式为地方政府累计了财政风险。为了防范地方政府债务风险，规范举债行为，应该颁布和实施《债务责任法》，明确规定举债人的责任和义务，实现“谁举债谁偿还”的原则，规制地方政府官员的举债行为。
(三)建立债务披露制度
由于我国《预算法》等相关法律限制地方政府独自发行债券，为了应对日益扩大的政府开支，地方政府不得不通过土地财政和地方融资平台来筹集资金，这使得地方债务隐形化趋势越来越明显。债务隐形化容易积累债务风险，最终会威胁经济安全。因此，建立债务披露制度，将地方政府的债务规模、偿债措施等信息及时公开，以便接受监督，及时化解债务风险。
(四)建立债务风险预警机制
地方政府债务的规模到底有多大?什么样的债务规模才是合适的?解决这两个问题不仅需要建立债务信息披露制度，而且需要建立债务风险预警机制，通过一定的监测机制及时发布债务信息，同时提醒过度负债的地方政府进行债务风险的化解。
(五)建立可持续的地方政府债务平衡模式
地方政府积累了巨额的债务，除了债务约束和监督机制缺乏的原因外，地方政府收入和筹资机制不顺畅也是重要的原因。一方面，在分税制改革后，地方政府的事权增加了，而财权减少了，客观上造成了地方政府“缺钱”的现实。另一方面，地方政府没有市政债券发行权利，使其丧失了公开筹集资金的渠道，迫使地方政府不得不通过土地财政和地方融资平台来筹集资金。这样会形成债务的隐形化问题，逐渐积累债务风险。因此，需要进行财税体制改革，实现地方政府事权和财权的匹配。同时，应该允许地方政府发行市政债券，将其债务阳光化。
地方政府债务风险问题防范论文篇3：《我国地方政府债务风险与防范》
[摘要]在中央和地方政府的财政关系中,地方政府举债是一个很重要的方面。尤其是我国经济进入高速发展期以后,地方政府债务呈现了规模大、举债方式多样化、隐蔽性强的特点。同时,我国的地方政府债务风险也逐渐加大,严重影响了经济的正常运行和发展。因此,采取有效的政策措施来防范我国地方债务风险显得刻不容缓。
[关键词]地方债务;风险;对策
近年来,我国地方政府债务问题已经成为改革和发展中的一个重大问题。在中央和地方政府的财政关系中,地方政府举债是一个很重要的方面。尤其是我国经济在长达30多年的高速发展中,地方经济建设过程中存在的资金缺口也越来越大,地方政府通过各种融资渠道筹集资金,导致各级地方政府都以不同形式存在着大量的债务。这些巨额债务风险逐渐增大,不仅影响了地方经济的正常运行与发展,而且也影响了政府的公信力。因此,解决地方政府债务问题迫在眉睫。
一、我国地方政府债务的现状
地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务,并由此承担的资金偿付义务。目前,我国政府权力层次分为五级。相应地,财政层次也分为五级。除中央财政以外,省、市、地、县以及乡级财政都是地方财政。因此,我国地方政府债务主要包括省级政府、地级政府、县级政府和乡镇级政府四级政府债务。
从表面上看,我国似乎不存在地方政府债务风险问题,因为我国对地方政府借债方面有十分严格的限制。我国《预算法》规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。同时,我国《担保法》规定,除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外,社会经济活动中,地方政府不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。尽管有上述严格的规定,但实际情况并非如此。随着我国市场经济体制的逐步确立,地方政府在本地经济建设过程中为了解决资金缺口问题,以不同形式举借了大量的债务。
从性质上看,地方政府债务可分为直接债务、担保债务和政策性挂账三部分。国务院发展研究中心魏加宁博士指出,目前,中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”。另据中金公司研究报告预计,2009年末地方政府负债约为7.2万亿元,其中,2009年净新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2-3万亿元,2011年底将达到约10万亿元。10万亿元的地方政府负债约占中国2009年GDP的三分之一,相当于中国外汇储备的70%。
从2009年的情况来看,地方政府举债基本有以下三个途径:一是中央政府代发的2000亿地方公债。这2000亿地方政府债券将主要用于保障性安居工程、教育等涉及民生的公益性建设项目,严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目。这部分债务在地方政府债务的总规模里占比较小,加之中央政府设计了严密的偿还和风险控制制度,因而引发大规模坏账的可能性很小。二是中央要求地方政府跟进的4万亿经济刺激计划的配套资金由地方政府来承担。根据中央检查组督查4万亿的最新情况来看,由于地方财政实力薄弱,地方配套资金到位率不高。对于不到位的资金,只能通过向银行举债的方式实现。三是地方政府充分利用适度宽松的货币政策、积极的财政政策及宽松的投资政策的机遇,建立各种融资平台,以“城投债”的名义向银行贷款,带动项目投资,负债规模急剧增长。据国家发改委统计,2009年前11个月各地城投债发行了106只,全年融资规模将超过2000亿元。根据以上三大路径估算,2009年全国地方政府形成的债务约为7.2万亿元,已远远超过了风险控制预警线。
二、我国地方政府债务的特点
1.债务规模庞大。根据上述分析得知,许多地方政府债务规模增长过快,增长率居高不下,远远超过经济增长和财政收入增长的速度。
2.地方政府举债多头进行,形式多样。一是借债主体多元化。这些巨额债务有的是政府直接运作,有的是通过财政、发改委等部门运作,还有的是通过政府所属的投融资公司运作。二是债务种类具有多样性。各级地方政府不仅负有经中央政府特批发行的地方公债,还以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资、拖欠民工工资等各种方式举债。
3.债务具有隐蔽性。一些地方政府在举债过程中,大都采取变相举债方式,使债务类型由显性负债转变为隐性负债。最为明显的是,地方政府通过为自己所管辖的单位或部门,以及政府所属投资公司的借债提供担保而形成负债,使得地方债务隐性化趋势明显,银行成为政府的最大债权人。这些债务分布范围广,隐蔽性强,不利于我们掌握目前地方政府债务的真实情况。
4.政府偿债能力低,债务风险大。长期以来,大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密,政府偿债能力较低,出现了债务逾期无力偿还、以贷还贷、以贷还息、拖欠工程款等现象。另外,由于地方债务没有统一的统计数据和统计口径,无法掌握我国目前地方债务全面、真实的数据,导致地方财政风险预警和控制体系无法建立,债务风险无法得到监控。
三、我国地方政府债务的形成原因
目前我国地方政府债务从某种程度上说是推进经济体制改革所付出的代价,既有地方政府发挥其经济职能、提供地方性公共产品时产生的,也有经济体制转轨尚未到位而形成的。
(一)体制原因
1.转轨时期中央政府与地方政府之间事权范围划分不够明确。地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。地方政府在发展本地区经济中承担的责任不断加强,如引进资本、促进产业升级、健全社会保障体系、推进各项社会经济事业的发展,等等,而地方财政资金满足程度较低,因此产生了有限的地方财政能力与不断增长的地方资金需求之间的矛盾。在这种财政压力下,地方政府通过各种融资渠道筹集资金来满足支出需求。
2.未理顺政府与市场的关系,财政职能范围界定不清。一些可以由市场运作的领域财政还在越俎代庖,如大量的国有企业补贴及不规范的税收优惠,都导致财政负担加重。
3.投融资体制不健全。尽管目前我国正在进行投融资体制改革,认为政府应基本退出竞争性领域的投资,但地方政府在投融资活动中仍然扮演着十分重要的角色,在部分竞争性领域仍包含着相当大的政府干预成分。另外,目前融资渠道混乱,管理分散,融资的决策主体及偿还主体不明确,投资失误的责任由谁承担也不明确。
(二)管理原因
1.地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致其不断举债。为了发展地方经济,一些地方政府在片面的政绩观的指导下,以各种方式融资举债,造成大量的债务。但对于这些政府债务,却没有一个统一的管理部门对其进行管理,同时,债务管理的偿债责任不明,预算缺乏硬约束,也导致了地方政府不顾后果的举债投资,加重了地方政府的债务负担。
2.政府债务管理的基础薄弱。目前,政府债务管理的基础仍十分薄弱,尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系,无法掌握债务的整体情况。因此,在实际情况中,难以对政府债务进行实时监控,也无法使决策部门了解真实、全面的债务规模及数据,从而在一定程度上加重了对债务进行管理的难度。
四、防范地方政府债务风险的对策
当前,我国政府债务规模庞大,种类繁多,债务风险急剧上升,拖累了地方经济的正常运行和发展,因此必须采取切实有效的政策措施来防范和化解地方政府的债务风险。
第一,通过完善相关法律法规来规范政府的举债行为。世界上大多数国家地方政府借债行为是合法的,但这种借债行为又受到各种限制。但我国的《预算法》、《担保法》明令禁止地方政府负债,使得我国地方政府债务问题更加复杂化。因此,必须不断修改和完善我国的法律规定,将修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作尽早列入国家立法机关的议事日程,强化地方政府的举债约束和债务管理,使其与我国经济发展的现状相适应,并尽可能与国际接轨。
第二,建立完善的地方债务管理信息系统。其主要内容包括:政府担保的明细情况;政府对公共部门和非公共部门提供的各种财政支持的情况;政府所属投融资机构的资产负债表和债务情况;重要的国有企业、金融机构的资产负债表和债务情况;社会保障资金积累状况和资金缺口情况;下级政府的债务形式、拖欠财政资金等。这些信息应尽可能的量化和分类处理,以便相关部门能全面掌握情况。
第三,设立偿债基金,建立地方政府偿债机制。各级地方政府要集中力量全面清理和汇总现有债务,明确界定债务偿付责任,根据各地区实际情况制定切实可行的偿债计划。按照“谁举债,谁收益,谁承担风险”的原则,明确偿债责任单位,落实偿债资金来源,并按合同规定按期偿还债务。各级地方政府要设立相应的偿债基金,并由财政部门实行专户管理,不得截留、挪用。
第四,建立财政风险信用预警和控制体系。政府应现实地评估当前债务状况,在各专家机构的配合下确定地方政府债务风险控制线,将各地区的债务率及其他风险指标予以量化,从而测定出地方政府债务风险程度,以控制政府的举债行为。同时督促各地区、各级政府建立债务预警系统,运用负债率、债务率、偿债率等多项监控指标对地方政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测,实现对债务风险规范化、系统化和科学化的管理。在对债务的监控中,应明确界定各级政府以及政府各部门之间的风险责任,将防范和化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人,建立防范和化解债务风险的考核责任制,加强对债务的管理。
第五,加快地方政府职能转换,规范政府投资行为。要加快推进地方政府的职能转变,将地方政府的职能从大包大揽转换到有限的公共管理和服务职能上来,将经济发展与建设的职能更多地让渡给市场、企业和中介组织,使其投资主要集中在公共产品、基础设施、科技进步、环境保护等能够对地方经济建设产生持续作用的公益性投资项目上来。在当前地方政府债务居高不下的情况下,当务之急就是要严格控制政府举债经营,规范政府的投资行为,遏制政府债务急剧增长的势头。一是严禁地方财政借钱开支。对预算不平衡的地方,要调整支出结构,压缩支出规模和支出标准,努力实现平衡。二是不准行政事业单位擅自举债,尤其要严禁地方政府举债搞“形象工程”、“政绩工程”建设。对基础设施建设和公益事业建设也要依据实际情况开展,不能超越当地的财政承受能力。同时,改革政府投资公用事业的方式,推行公用事业市场化、民营化。改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的做法,将国有、公营的公用事业所有权或经营权全部或部分地向民间转移,引入市场机制,更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求,以减轻财政压力。
参考文献:
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