公共政策类论文免费例文
公共政策类论文免费例文
自政策科学产生以来,公共政策分析作为一种新兴研究领域取得了巨大的发展。下文是学习啦小编为大家搜集整理的关于公共政策类论文免费例文的内容，欢迎大家阅读参考!
公共政策类论文免费例文篇1
浅谈和谐社会建设中的公共政策
摘要：改革开放30年以来，中国取得的巨大成就举世公认，同时我国当前的国内形势也较为严峻，尤其是利益失衡、贫富失衡、城乡失衡、地区失衡等比较严重。因此，构建和谐社会是当务之急。本文分析了我国构建和谐社会存在的问题，阐明了我国现阶段公共政策价值取向的现实困境及原因，针对当前存在的问题提出了和谐社会公共政策的构建。
关键词：和谐社会公共政策问题原因构建
一、我国构建和谐社会存在的问题。
当今我国为什么要进行社会和谐治理?笔者认为，国内社会存在的种种严重失衡现象表明，必须对我国进行社会和谐治理，否则就有可能步入“拉美陷阱”。当前我国国内社会的失衡主要表现在六个方面：一是利益失衡，二是贫富失衡，三是城乡失衡，四是地区失衡，五是经济发展与社会发展失衡，六是人与自然的失衡。笔者在此把它们简称为“六大失衡”。这六大失衡严重影响中国的发展和稳定，需要引起高度警惕。以下笔者主要通过一些权威的数据和具体的社会现象来说明这六大失衡的严重性。
(一)利益失衡。
当前，利益失衡引起的突出问题当属农民失地引起的社会矛盾。
如果政府通过以低廉的价格征用大量土地来搞开发、来获得招商引资的成功并把它视为最后的跨越型发展机遇并使政府和开发商均从中获得巨大利益的话，(即所谓的城市经营理论)，那么，大量失地农民得到的低廉补偿并无配套的社会保障措施却是巨大的利益损失。
在目前快速的工业化和城市化过程中，失地农民的境况己经成为一个严重的社会问题。2004年上访事件明显增多，其中相当一部分是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的农民。按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，目前全国有约4000万失地农民，其中那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的失地农民，己经成为一个需要特别给予关注的社会群体。据测算，如果征地成本价是100%，被征土地收益地方政府占20%至30%，开发商占40%至50%，村级组织占25%至30%，失地农民占5%至10%。即使这样，很多开发商还空手套白狼，对补偿费能拖就拖，一些管理部门还雁过拔毛，造成补偿费常常不能全额发放到农民手中。失地农民因失地而丧失虽然低微但相对稳定的基本生活来源，再就业又困难重重，又因没有社会保障使生活前景充满风险。而一些地方政府不善于妥善处理社会矛盾，动用行政和司法强力进行强制性征地，更使矛盾进一步激化。“失地农民不仅在失地时得到的补偿低，而且在失地后还面临着生计、就业、社会保障等问题，这对农民来讲，是利益的极大损失。另外，很多地方政府把征用农民土地的差价作为”第二财政“，土地在征用过程中又容易产生腐败，农民极为不满。
(二)贫富失衡。
贫富失衡在某种意义上来讲就是公平与效率的失衡。公平和效率是一对矛盾，二者是此消彼长的关系，也是政府在公共政策制定中很难处理好的问题。鉴于我国特殊的国情，政府将精力过多地集中在效率上。在一定程度上弱化公平价值取向，导致价值在社会再分配过程中失衡现象严重。而恰好这种社会再分配过程的失衡直接导致了贫富失衡，贫富失衡将会导致仇富心理，仇富心理容易导致袭富、杀富行为，袭富、杀富行为严重影响人与人的和谐。同时贫富失衡又容易导致社会矛盾的激化，如群体性事件、各种社会治安案件、刑事案件均呈上升趋势等等，因此，贫富失衡又影响人与社会的和谐。贫富失衡主要表现在贫富收入差距上。
贫富收入差距是各种收入差距的综合反映，也是衡量社会公正、公平的主要尺度，一般认为基尼系数超过0.40就属于分配不公平范畴。近年来，中国贫富差距呈逐年扩大趋势。据世界银行发展报告，经调整后的中国基尼系数2001年已达0.415。据国内有关专家联合调查，2004年中国基尼系数为0.53左右，比1984年的0.26扩大了一倍，己超过了警戒线。中国己经从一个平均主义的国家转变为贫富悬殊的国家，贫富差距已经超过发达国家，接近中等收入国家的水平。
据2004年联合国人类发展报告，中国的基尼系数高达0.45-0.53，高于美、法、日、英、德、韩等国的0.3-0.4，接近俄罗斯、新加坡、伊朗的0.46-0.43，低于巴西、智利、墨西哥的0.55-0.59。据中共十六届六中全会之前的调查，近年来，中国富人收入来源呈多样化，增值速度加快;而穷人收入来源逐步萎缩，呈递减趋势，形成了富者越富、贫者越贫的马太效应。其后果之一是富者过度储蓄和穷人紧缩消费。高收入者结余购买力通过各种渠道转化为金融资产，据估算，在金融资产和储蓄存款中，60%-80%为20%的高收入者所占有，80%的中低收入者对消费有较大需求而无购买力。
(三)城乡失衡。
城乡失衡主要体现在城乡居民收入和消费状况上。改革开放以来，农民人均收入和消费增加了不少，但与城镇居民收入和消费相比，速度要慢得多，并且收入和消费差距明显拉大。
一般情况下，农民消费增幅小于城镇居民，主要是因为农民收入的增幅要小于城镇居民收入的增幅。而农民收入的增幅要小于城镇居民收入的增幅就会导致城乡收入差距不断扩大。
另外，城乡失衡还体现在公共服务方面。农村居民在公共教育、公共卫生、社会保障、劳动就业等方面与城镇居民相比存在巨大差距。目前，我国城乡居民教育水平差距比较明显。这反映在人口受教育程度上。2000年我国农村15岁及以上人口平均受教育年限为6.85年，与城市平均9.80年的水平相差近3年。从二大产业从业人员人均受教育年限来看，农业人员也最低，2000年仅仅为6.79年，另外，农民子女的教育受到很大限制。农村特别是西部农村儿童失辍学现象严重，农业劳动力平均受教育程度仅存5.79年，具备科学素质者仅占农村居民的4%。在公共卫生资源的城乡配置方面也不公平。据第五次全国人口普查资料，我国城乡人口比例大约为36:64，但城市公共卫生资源占全国公共卫生资源的60%以上。由于农村贫困，农民有病得不到有效治疗的现象普遍存在，许多农民因无钱看病而过早地离开了人世。由于农村公共卫生制度不健全，因健康状况不良而导致贫困的占农村贫困户的30-40%。另外，城乡之间在妇幼健康水平上的差距更为明显。国务院妇儿工委曾在西南、西北86个贫困县对1995-1997年孕产妇的死亡情况进行调查，结果发现其孕产妇平均死亡率达每10万人中177.96%人，为全国同期孕妇死亡率的2.8倍。有的县甚至超过了每10万人中300人。而同期上海为每10万人中只有12人(香港和日本仅为4人)。社会保障在城乡之间的提供不公平。目前，城市的社会保障由一国家财政负担，而农村基本上是农民自我保障。
(四)地区失衡。
地区失衡反映的是我国区域经济发展的不平衡性。在此，笔者将根据收集的数据资料分别对西部地区、东北老工业基地和中部地区的发展状况进行描述。西部与东部地区发展差距仍在拉大。有研究表明2003年中国东部地区和西部地区建制镇的平均财政收入比5.94:1。中国社会科学院2006-2007年”中国社会形势分析与预测“课题研究表明，近几年，虽然国家加大了西部开发力度，但东西部的差距仍呈扩大趋势。2005年全国人均GDP己达14040元，以上海51474元为最高，省区间以浙江27703元为最高，以贵州5052元最低，浙江与贵州的差距由1991年的2.7倍扩大为5.7倍。如按东西部比较，东部人均GDP为22076元，是西部8822元的2.50倍，比1991年的1.86倍扩大了0.64倍。
反映居民收入水平的城镇居民可支配收入，2005年全国平均为10493元，最高的上海已达18645元，浙江、广东达1.6万和1.5万元，而新疆只有7990元，青海也只有8058元，高低相差一倍左右，比1991年扩大了近一倍。农民人均收入为3255元，以上海8248元为最高，浙江达6660元，与最低的贵州1877元比较，差距为3.55倍，比上年扩大0.1倍，比1991年扩大了一倍。
中部地区的发展出现尴尬和”塌陷“。根据吴俊杰、张红等人在《中国构建和谐社会问题报告》一书中提供的数据表明，”中部塌陷“己经成为不争的事实，主要表现在如下三个方面：首先，中部地区的经济总量和总体发展水平不仅大大低于东部沿海发达地区，而且明显低于全国平均水平。有数据显示，中部地区在全国范围内的地位呈不断下降趋势。反映到人均GDP水平上，1980年中部地区人均GDP相当于全国平均数的88%,1990年下降到83%，而到了2003年，只相当于全国水平的75%，中部地区与东部地区的GDP差额比进一步扩大。其次，中部地区的发展势头和发展速度不仅明显低于东部沿海发达地区，而且低于西部地区。西部大开发以来，中部原本落后的投资增长速度又大大落后于西部地区。1998年，西部地区固定资产投资增长31.2%,比中部地区高16.8个百分点。2001年1-7月，西部地区投资增长20.1%，又比中部地区高2.5个百分点，中部地区成为全国投资的”锅底“。最后，中部地区的”三化“进程即工业化、城市化和市场化进程，不仅明显落后于东部沿海发达地区，而且也落后于全国平均水平。以2003年为例，第二产业增加值占国内生产总值的比重是衡量和反映工业化进程的基本指标，全国该项指标为52.2%，中部六省为45%左右，第一产业从业人员占全部从业人员的比重，比全国平均水平要高近5个百分点;非国有经济发展的状况是市场化进程的重要内容，非国有经济发展规模占经济总量的比重是反映市场化进程的基本指标之一，中部地区的该项指标明显低于全国平均水平，更低于东部沿海发达地区。
二、我国现阶段公共政策价值取向的现实困境及原因分析。
(一)经济价值与环境价值之间的冲突。
在以”经济建设为中心“的社会主义市场经济转型过程中，人与自然的矛盾就以经济价值与环境价值的矛盾凸现出来。过去我们的公共政策只注重经济效益的提高，而忽视了环境的建设和保护，把自然环境与经济建设的关系片面理解为单方面作用于自然环境，而完全忽视了自然环境本身存在的价值。在经济价值与环境价值的关系方面，我们应该从人的政策活动本身、从政策主体方面来理解自然环境的价值，即自然环境应该成为人的政策活动的一部分，成为政策主体自身的一部分;而不应该把环境置于人的政策活动的对立面。很长一段时间的公共政策都没有把自然环境理解为政策主体的身体和政策活动的一部分。虽然现在人们日益认识到环境的重要性，提出了发展循环经济，建立节约型社会的战略思想，但是在利益驱动下，很多违法违规操作，钻法律空子的现象还是屡禁不止。因此，我们就没能更好地处理人与自然、经济价值与环境价值的关系，从而导致了经济价值与环境价值的矛盾和冲突，近几年日益增多的灾害就说明了一切。
(二)目的性价值与手段性价值之间的冲突。
这里的公共政策目的性价值和手段性价值是在同一价值系列中划分的，是指以政策主体直接要求或希望目标的实现为政策的目的性价值，而实现这一价值的诸多条件和中介的价值则为政策的手段性价值。例如实现人的全面发展为政策主体直接要求或希望的目标，那么实现的这一目标即人的全面发展是目的性价值，而其他构成实现这一目标的必要条件如精神充实、物质丰富和社会关系完善等则是手段性价值。但二者的区分也是相对的。政策的目的性价值相对于更高层次的目的则构成政策的手段性价值，而政策的手段性价值相对于较低层次的手段则构成政策的目的性价值。二者的冲突主要表现在：其一，政策的目的性价值虚设，其过分洋溢着乐观主义、理想主义色彩，过分侧重远大高尚的价值目标，而忽视了较远的政策目的性价值的现实化要求，从而导致一些中介环节缺失，最终使其虚设。其二，政策目的性价值固化，即未将政策目的性价值适时转化成实现更高目的手段，导致理想缺失。这是对政策的目的性价值虚设的一种否定，只注重实惠、实利却未能将实惠的获得和物质条件的改善当作实现更高层次价值的手段，并视之为唯一的或最高的目的，导致物欲横流和拜金主义等。
(三)公共政策主体的职业伦理价值冲突。
公共政策过程从提出政策问题、起草政策文本、执行政策及评估政策效果等过程都体现了决策者的利益偏好。在公共政策中，因从各自的政治立场出发而导致价值冲突，并且这些价值冲突是以职业群体或者集团的形式表现出来。由于现阶段公共政策价值取向在各个方面具体表现出来的冲突，就不能为人们提供机会均等、规则一致、收益适当的公平政策环境，长远看来是一种不效率。公共政策作为政府引导社会发展进步的主要工具之一，其采取何种价值取向必然影响社会的进步与发展。
三、和谐社会公共政策的构建。
(一)基本政策的完善。
基本政策的完善是社会和谐治理的重要手段。基本政策的完善对社会和谐治理的贡献在于以宪法和法律或党纲的形式颁布新的政策以解决旧的基本政策无法解决的各种严重失衡的问题，从而达到人与人、人与社会、人与自然的和谐相处。要实现社会和谐治理就是要通过对基本政策的完善形成一个有利于构建和谐社会的政策群。针对当前严重的各类失衡现象，今后在一段较长的时间段内，要让更多的不利于社会和谐治理的基本政策参与完善或设计出有利于社会和谐治理的新基本政策从而形成一个更具有”善治“功能的政策群。唯有如此，社会和谐治理才能得以实现。
(二)具体政策的构建。
1.损益补偿政策构建。
理性构建损益补偿的具体政策，就要尊重公共政策的损益补偿规律。我们知道，同一项公共政策的代价和获益很难集中于同一社会群体。而代价和获益的不对称性和不均衡性，构成了公共政策损益补偿规律的内在根据。公共政策在分配社会价值的时候，总要着眼于社会利益的均衡。但在具体的实践中，公共政策承载的利益是特定的。因此，一项公共政策向某些社会群体进行利益倾斜，就可能使另一些社会群体的利益受到损害，引发社会利益关系的暂时失衡。损益补偿规律就是在一系列机制的作用下，在失衡与平衡的交替中，调整社会利益关系，实现社会的稳定和保持持续发展。笔者认为，就应该按照公共政策的损益补偿规律，理性构建具体的政策来补偿失地农民，让他们的生计可持续，如设计合理的征地补偿政策、构建引导和帮助失地农户积累资产的政策、制定促进失地农民生产性就业的政策、出台完善的创业支持体系政策、建立普惠的社会保障机制的政策等等。
2.收入分配政策构建。
(1)构建低收入群体长期持续的增收政策。
就业是民生之本，收入分配是民心所系，社会保障是民安之策，前者是后两者的”木之本，水之源“。只有实行积极的劳动力市场政策，促进就业数量和质量的全面发展，才能为低收入群体构建起长效的增收保障机制，为收入分配问题的解决构筑坚实的基础。
(2)构建中等收入群体相对稳定的保持政策。
从相对的角度来看，在收入五等份分组中处于中高收入、中等收入、中低收入三个组的居民就属于中等收入者。我国的中等收入者这一群体十分不稳定。近期有研究人员对中美居民收入变动性的实证分析表明，我国城镇居民的收入变动性比美国还要强，也就是说每个人所处的收入等级不稳定。这就说明，在”扩中“的同时还要理性构建注重”保中“的政策。
(3)构建收入分配的宏观监测政策。
理性构建收入分配的宏观监测政策应该把监测重点放在以下几个方面：一是监控城乡生活困难群体的收支状况，以确定最低生活保障标准和及时调整救声助水平;二是监控农民工工资支付状况，以通过劳动监察和执法切实确保进城务工农民的合法劳动收入;三是监控行政性垄断行业利润增长和收入分配，以促进从业人员，尤其是高级管理人员薪酬增长的正常化。此外，还应为未来收入分配的合理化做以下两项基础性工作：一方面应逐步建立个人收入监测体系，实行个人收入双向申报制度和推广财产实名制，为物业税、遗产税等存量税种的开征铺平道路;另一方面要规范垄断收冬的使用，可以通过部分收归财整统一管理、限制垄断企业的利润分配权力等途径，建立垄断所得向全民所有者转移的机制。
3.城乡协调发展政策构建。
(1)构建农村反贫困政策。
首先，要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，国家的产业政策、投资政策、货币政策、区域发展政策、教育政策、劳动和就业政策等宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口;其次，要继续增加国家的扶贫开发投入，建立五保户、农村特困群体阶梯式的救助体系，对于那些虽不符合五保供应条件但因孤寡、残疾、疾病、灾害等原因造成缺乏自给自救能力、常年处于难以维持日常基本生活状态的农村绝对贫困群众给予救助。
(2)构建农村剩余劳动力有效流动和转移政策。
必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的有效流动和转移。首先，要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。其次，要加快户籍管理制度改革。第三，加快中小城镇建设，通过中小城镇的发展建设，吸纳更多的农村剩余劳动力，带动第三产业的发展。
4.区域协调发展政策构建。
(1)构建具有鼓励和规范功能的地方政府间的区域合作政策。
地方政府间的区域合作对于促进各区域发展，协调区际关系，构建联动、有序的区域有着越来越重要的作用。目前，我国还缺少鼓励和规范地方政府间的区域合作的必要的法规和政策，在合作中存在利益分配不公，正当权益缺乏保障，进而引起种种利益冲突的问题。我们应及时制订和实施有关的法规和政策，推动和规范地方政府间的区域合作，保障合作各方的合法权益，达到各展所长，优势互补，共同发展的目的。
(2)构建各有侧重的区域发展政策。
在构建区域发展的具体政策时，要使各区域的发展各有侧重。西部大开发侧重重大基础设施建设和生态环境建设，改善西部地区投资环境，培育发展有优势资源(能源、矿产资源、旅游资源和人文资源)支撑的特色产业，加大人力资本投资力度。振兴东北老工业基地，侧重结构调整和国有企业改组改造，扩大对外开放，特别是加强与毗邻国家的经济技术合作，建设具有比较优势的装备制造、原材料、农产品深加工基地，推进资源型城市经济转型。促进中部地区崛起侧重依托现有基础，提升产业竟争力，构建综合交通运输体系，发展物流和商贸业，完善市场体系。鼓励东部地区率先发展侧重提高自主创新能力，加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，促进加工贸易升级，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。
结论
当前我国为何要进行社会和谐治理?笔者通过大量的权威数据说明，我国存在严重的利益失衡、贫富失衡、城乡失衡、地区失衡、经济发展与社会发展失衡和人与自然的失衡。因此，为了实现社会主义和谐社会的战略构想，必须对我国进行社会和谐治理。
公共政策类论文免费例文篇2
谈公共政策制定过程中参与公众发展
摘要:公众参与公共政策制定过程中,参与公众本身存在以下问题:参与公众的参与水平发育不均衡;参与公众本身整体上正处于发育阶段;参与公众的结构不合理;参与公众的组织化程度较低且发展不平衡;参与公众的参与需求旺盛但理性、能力不足;参与公众参与过程中理性和情绪的失衡。至少在现阶段,作为参与主体的公众仍然处于发育阶段,其成熟程度还难以支撑充分有效有序大规模的政治参与。所以,不仅要促进公众参与,更要促进公众本身的发育和成熟。促进参与公众本身发展的措施包括:推动社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变;普及政策参与的公民教育;促进非政府组织发展;深化政治体制改革。
关键词:公共政策;参与公众;政策参与;政策制定
扩大公众参与,推动公众参与公共政策制定不仅是整个政治文明建设的趋势、潮流,而且已经是党和政府明确的目标和价值导向。扩大公民有序的政治参与,推动公众参与公共政策制定,就很有必要对作为参与主体的公众本身的发育和成熟程度进行分析,以此为制定和推行相应的政策和策略奠定认识基础。目前对公众参与的研究大多集中在公众参与的必要性、意义、渠道等方面,对参与公众本身的发育和成熟程度缺乏深入的研究。但是,不深入认识和把握参与公众本身的发育和成熟程度,就难以有效应对和引导公众参与的潮流。本文集中分析公共政策制定过程中参与公众的发育和成熟程度,并就促进参与公众的发育和成熟提出若干建议。
一、公共政策制定过程中参与
公众的发展现状
1参与公众的参与水平发育不均衡
首先,参与主体权利—利益意识的不均衡。一般而言,大城市的公众权利意识要强一些,农村和小城镇的公众权利意识要弱些;教育程度高的公众权利意识要强一些,教育程度低的公众要相对弱些;涉及直接利益的公众参与意识要强些,不涉及直接利益的公众参与意识要弱些。大中城市的文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因,参与意识较强;而工人、农民、个体劳动者的大多数,尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对弱一些。由于经济社会文化发展的高度不平衡所导致的公众参与意识的不均衡将在我国长期存在并影响着公众参与的发育[1]。
其次,公众的政策影响能力不均衡。由于教育水准、参与能力、组织程度,以及与政策制定体系的关系密切程度不同等原因,不同的公众对公共政策的影响能力是存在巨大差异的。某些垄断行业能够强有力地施加影响以阻碍某些不合理制度的修订,而大多数弱势群体自身对政策制定的影响能力是相当有限的,他们更多依靠有正义感的记者、学者、官员来间接影响政策制定。一般认为,在权利意识、组织水平和政策影响能力之间是有正相关关系的;但从权利意识到组织水平,再从组织水平到政策影响能力,显然已经融入了更多也更复杂的政治、经济和社会因素。
2参与公众本身整体上正处于发育阶段
在时间维度上,参与公众还处于转型过渡期,由于多种历史和现实因素的影响,作为政策参与主体的公众在一段时期内将不可能作为成熟的参与者出现在政策制定的政治舞台上。这就意味着无论是政策制定主体还是相对中立的观察者都不能期望公众的政策参与行为规范成熟,也意味着不恰当、不适合、不规范的行为都是可能经常出现的;而这也更需要宽容和引导,而不是封杀和遏制。历史发展过程中的参与公众恰恰好似一个正在发育的少年,鲁莽、偏执往往都是难免的。
3参与公众的结构不合理
在政治学和社会学理论中,中等收入阶层是社会稳定的基础,也是公众政治参与的主导力量。我国目前的社会阶级—阶层结构是金字塔形结构,而不是菱形结构,这就意味着在我国现阶段,精英阶层是少数,中间阶层也大大发育不足,中下层占绝对多数。而这种社会结构进一步转换到政策影响能力上,差距更大。首先需要注意的是社会精英集团对政策的影响过大。“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。总体性资本的精英集团虽然人数很少,但对于社会决策的影响力颇大。……总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。”[2]其次,社会中间层虽然快速发育,但是政策影响能力很低,因为中间阶层是一个很松散的集合[3]。再次,庞大的中下阶层对于公共政策制定影响力更弱。现阶段,由于社会精英集团影响过大、中等收入阶层发育严重不足、中下阶层规模过大所导致的社会阶级—阶层结构不合理必然不利于形成健康有序良性的公众公共政策参与。
4参与公众的组织化程度较低且发展不平衡
首先,正式组织和非正式组织并存。从表面上看,我国公众参与公共政策制定的渠道发达完善,组织健全完备:工人有工会、职工代表大会,妇女有妇女联合会,青年有共青团、青联、学生会,工商业从业者有工商联,消费者有消费者权益保护协会……,似乎除了农民没有相应的组织之外,其他社会群体都有相应的正式组织。但是,至少在现阶段,这些组织更多的只是动员性、执行性参与,在表达自己所代表群体的利益、参与和影响公共政策制定方面的功能还发挥得远远不够。正式组织的参与功能发挥不足,非正式组织同时大量存在。例如,农民集体上访时的组织就是典型的为表达群体利益的非正式的、临时性的组织。很大程度上,正是因为正式组织的参与功能发挥不够,才导致了非正式组织出现,并补充甚至代替正式组织发挥参与功能。
其次,无论正式组织还是非正式组织,在内部自我整合机制、程序,外部的政策参与程序、规则方面建设都还很不规范、很不健全。这一方面影响到组织的自治能力,另一方面影响参与的规范性和有序性,两者合成就直接影响公众参与的质量和效益。原子化的公众个体是不可能有序有效地参与到公共政策制定过程中来的;没有发达的社团参与就没有民主的公共政策制定,公众必须组织起来;公众的组织程度直接决定公众参与公共政策制定的层次。
公众参与的组织化程度不均衡。公众参与和影响公共政策制定,可以以个体的身份参与和影响,但更多也更需要组织起来整体地参与和表达。公众参与的组织程度直接影响到参与的秩序、成本和参与的质量。但在这个方面,公众内部也是高度不平衡的。代表强势集体的公众组织比较发达、活跃,而越是弱势群体其组织程度也越低,甚至只能依靠秉持社会正义、学术良心的学者专家的呼吁才能引起注意和重视,而难以自己发出自己的声音。
5参与公众的参与需求旺盛但理性、能力不足
公众整体的参与需求上升,不同的参与需求汇集成为推动公众参与的社会潜流,但是与需求相对应的是参与能力和参与理性不足。从逻辑上说,需求是一回事,相应的能力和理性又是一回事,缺乏能力支持和理性导向的需求是令人担忧的;从经验上说,需求旺盛,而能力、理性不匹配必然导致参与的低劣无序。
首先是个体的理性和能力不足。傅达林指出,宪政意义上的公民必须具备以下四种意识要素:主体意识,权利意识,程序意识,责任意识[4]。很显然,这几种意识目前在我国仍然是很欠缺的,而这就意味着公众个体参与理性和能力的不足。
其次,团体的理性和能力不足。托克维尔专门比较了欧洲和美国政治结社的不同,并指出这种结社的不同极大地影响政治。欧洲的社团“总把自己看成是无法发表意见的人民的立法机构和执行机构,并凭着这种想法去行动和发号施令”,“主要目的是行动而不是空谈,是战斗而不是说服”,“这些社团的成员,要像战场上的士兵一样服从命令。他们信奉盲目服从的理论,或者更确切地说,他们一旦联合起来,就立刻放弃了自己的判断和自由意志”;美国的社团“人人都认为社团只代表人民中的少数”,社团内部“没有人放弃自己的意志和理性,但要用自己的意志和理性去成就共同的事业”[5]。对比之下,我们的社团离理想的标准还有相当的距离。
6参与公众在参与过程中理性和情绪的失衡
政策制定和政策参与都是一项建设性的事业,只有建设性的参与才是有效的持久的政策参与,非理性的、对抗性的、破坏性的政策参与即使一时能够有力地影响政策制定,从长远看来也只能侵蚀、削弱和破坏公众参与大厦的地基。在某种程度上,政策参与应该是和风细雨,而不是狂风暴雨。至少有两种因素影响公众参与者理性和情绪的平衡。一是非理性参与的深厚传统;二是底层群众比较广泛的失衡心理。以至于有的学者说,由于比较严重广泛的腐败、社会分配差距过大、失去土地的农民数量增加、城镇下岗失业工人难以消化、大学生失业率增加等原因的复合交织,中国社会底层酝酿着“毛泽东情结”[6]。情绪是不讲理的,只要情绪的累积达到了一定程度,它就自发地寻求发泄渠道;假如这种分析有道理,那么这种社会情绪的酝酿和积累能够冲垮最坚固的理性堤防;如果不予以有力有效地引导消解的话,那么我们所确定的“有序扩大参与”的目标就很难实现了。
对这些因素区别开来分析仅仅是为了更好地把握参与公众的发育和成熟程度,在实践中这些因素是相互交织、渗透、转换的;不仅它们自身相互联系非常密切,它们还进一步与公众参与公共政策制定过程中的其他因素,如政策制定主体、参与渠道和方式等因素相互影响。
二、促进参与公众的发展和成熟
作为参与主体的公众本身并不是一个纯净、高度匀质化、不可分割的有机整体。一旦具体到现实的社会政治生活,公众这个概念蕴涵着深刻的内在分裂、矛盾、冲突和错综的复杂性;至少在现阶段,作为参与主体的公众仍然处于发育阶段,其成熟程度还难以支撑充分有效有序大规模的政治参与。由实践到理性,只有充分认识和把握参与公众的发展状况和成熟程度才能更好地贯彻执行“扩大公民有序的政治参与”的政治目标;由理性到实践,深入认识和把握参与公众的发展和成熟程度是为了更好地引导和促进公众公共政策参与,而不是相反。所以,现阶段我们既要在可能的情况下大力促进公众有序地参与到公共政策制定过程中来,又要通过各种综合的政治、经济、社会和文化教育措施大力促进公众本身的发展和成熟,为未来更大规模的公众参与奠定坚实的基础。
(1)继续扩大中等收入阶层规模,推动社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变,为持久地促进公众参与奠定坚实的社会基础。社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变并不能直接提高公众参与的质量,但是根据西方政治学理论以及西方发达国家政治发展实践,菱形社会结构是最稳定的社会结构,也是最有利于公众参与的社会结构;社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变能够直接扩大中等收入阶层的社会规模,并间接有利于参与公众素质和层次的提高,从而为促进公众参与奠定坚实的社会基础。
(2)加强公民教育,把有序有效的公共政策参与作为公民教育的重要内容。对公民进行普及性的政策参与教育并不能解决公众参与过程中的所有问题,但至少有利于以下问题的解决:有利于解决公众权利意识薄弱的问题,从认知上唤醒公众的权利意识和参与意识;有利于解决公众参与需求旺盛但参与理性和能力不足的问题,缩小需求和能力之间的差距;有利于解决公众参与过程中理性和情绪的失衡问题,有助于引导公众更加理性地对待自己,对待参与过程。简单地说,“有序地扩大公众参与”仅仅是一种政策层面的价值吁求,而对公民进行普及性的公共政策参与教育则直接面向行动,告诉公民,什么是你的权利,你应该如何做。
(3)促进非政府组织发展,使其成为公众有序有效的公共政策参与的桥梁。提高对非政府组织发展的认识,分类对待,区别处理;把非政府组织发展的主导权、规范权由政府转向法律。由全国人民代表大会调研并制定非政府组织法和非政府组织监管法,明确非政府组织的地位和作用,为非政府组织的自我发展营造良好的制度和氛围,并在“公开、透明、规范、救济”的前提下加强对非政府组织发展的监管。
(4)加强社会主义民主法治建设,深化政治体制改革,鼓励各种合法的维权活动,循序渐进地促进以权利来规范和制约公共权力。加强社会主义民主法治建设有两层意义:加强公民教育,促进非政府组织发展最终有赖于社会主义民主法治建设的深入,没有一定的制度突破和制度保障,加强公民教育、促进非政府组织发展很容易沦为空谈;参与公众本身发展不够成熟仅仅是妨碍“有序地扩大公众参与”的原因之一,对于参与公众本身以外的问题,也许只能期待更广泛意义上的社会主义民主法治建设了。鼓励各种合法的维权活动,有利于在现有制度框架内维护公民权利,并促进现有制度框架的不断完善改进。
三、结语
促进公众参与公共政策制定是一项复杂的系统工程,公众的发展和成熟程度则是其必然包含的一项重要的基础性变量。公众本身的发展和成熟状况则直接影响公众公共政策参与的质量和水平,而对此的把握和了解程度则直接影响有关政策的制定和实施,并间接影响“促进公众参与公共政策制定”,“有序地扩大公众参与”的节奏、程度和方式。因而,深入了解和把握我国公共政策制定过程中参与公众的发展和成熟状况是一项基础性的工作。本文的分析和判断是:公众参与公共政策制定过程中,参与公众本身发展的不成熟,已经成为有序有效地促进公众参与的主要障碍之一;至少在现阶段,作为参与主体的公众仍然处于发育阶段,其成熟程度还难以支撑充分有效有序大规模的政治参与。所以,不仅要促进公众参与,更要促进公众本身的发展和成熟,“促进公众参与公共政策制定”,“有序地扩大公众参与”也必然包含着对参与公众本身发展的促进。
参考文献:
[1]范静有序政治参与的扩大和民主政治的推进[J]上海财经大学学报,2003,5(2):58-63
[2]孙立平转型与断裂:改革以来中国社会结构的变迁[M]北京:清华大学出版社,2004:49-50
[3]李正东论中国中产阶层的社会整合功能[J]学术论坛,2001(1):59-64
[4]傅达林宪政意义上的公民[N]学习时报,2005-03-15
[5]托克维尔论美国的民主[M]北京:商务印书馆,2003:213-221
[6]王力雄中国社会底层的“毛泽东情结”与潜动[J]当代中国研究,2004(3):89-97