公共政策相关论文

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　　论地方政府公共政策连续性

　　一、公共政策连续性缺失的概念

　　在非变革式的发展中，具有良性社会效益的公共政策在未完成自身使命之前，其于不同阶段的目标、方法等应保持基本的连续性。公共政策的连续性指“不同阶段之间的政策 在目标、手段和效果等维度保持的某种继承性和一致性。”而公共政策的连续性不仅仅表现在不同阶段公共政策内容等方面的继承性上，也体现在其持续时间的适度性上，更呈现在其一整套公共政策过程 的连贯性上。因此，公共政策连续性缺失即公共政策变动前后的内容、方法等维度脱节;公共政策缺乏阶段稳定性;公共政策过程任意中断。

　　(一)公共政策变动前后脱节

　　公共政策变动前后脱节即政策较变动之前的内容、手段等层面发生了重大变化，打破了某种继承性。例如湖北蕲春县关于整治石材产业的政策就是这方面的典型案例。2011年，湖北蕲春县政府为了提升县里石材开采企业品质，规定将按照“保大关小”整治原则 对相关企业进行处理。然而，县政府于2012年又出台了 “2013年全面关停饰面用石材矿山和石材加工厂”的政策(蕲文办[2012]85号文件)，政策变动之后的内容较之前的政策内容明显脱节：前者是以产业整治为主，而后者以产业取缔为主。

　　(二)公共政策阶段稳定性缺乏

　　公共政策连续性在某种程度上要求公共政策在各阶段具有基本的稳定性。公共政策的稳定性指一项公共政策出台之后，一般都会维持一段时间，直到其所指向的公共政策问题得到妥善解决。阶段性的持续稳定是公共政策能够有效调节社会行为的基础，离开了公共政策的稳定性，即无连续性可言。广东省佛山市住房和城乡建设管理局于2011年10月11日发布楼市调控新政，规定翌日起放宽限购(佛建管[2011]205号)。而此政策公布不到12小时，即被该局自行取缔， 是公共政策缺乏阶段稳定性的范例。

　　(三)公共政策过程任意中断

　　政策科学的主流理论认为，公共政策过程是政策制定、政策执行、政策监控、政策评估与政策终结等阶段以及这些阶段的连续运动所形成的政策周期。一项公共政策的出台在没有明确被取消的情况下，理论上，经过一段时间公示后即进入执行阶段。而实际生活中则不然。深圳市交通委联合交警局于2011年5月26日发布“从7月1日起禁止安装有动力装置的非机动车上路行驶”的通告。6月23日，深圳市五届人大会第九次会议上，将“禁令”修改为“限令”。到了该“限令”执行之日，有关部门却没有开展清查电动车行动，此前颁布的政策成为一纸空文。

　　二、公共政策连续性缺失的危害

　　(一)资源浪费

　　公共政策连续性缺失造成了沉淀成本 的虚耗，如公共政策变动前后内容脱节不仅会造成已投入决策资源的浪掷，也会致使公共政策目标群体在各方面的损失：不管新旧政策在目标价值取向上或实现路径上有多大的相似之处，因时间迁移存在着各种政策变动初始量的不同造成一定变动成本的损耗;随着公共政策的更替，目标群体需要重新接受、学习新政策，抛弃对旧政策的人力、物力、财力等的投入。新旧政策转变越大，频率越高，政策受众者的学习成本就越高，资源浪费即越严重。

　　(二)公共政策的可操作性下降

　　公共政策的连续性缺失对政府及其工作人员的政策具体操作造成了极大的困难。公共政策要顺利执行，有关部门需做好相应的宣传工作，告知政策执行人员与政策对象明确的政策目标、内容等。公共政策在短时间内变动，而变动的相关细则又未及时跟进，此种情况不但会造成政府部门具体执行人员对政策内容等的不解，而且也易使政策目标群体感到疑惑。

　　(三)地方政府公信力下降

　　地方政府公信力即地方政府在施政过程中通过合理地制定政策，有效地履行职责等而获取公众信任的能力。而在规范的现代政治生活中，绝大多数公民对地方政府的认识与评价来自于其接触的地方政府行政行为。因此，如果地方政府决策严谨、政策执行力强，公正、合法、守信，那么，公众即会认为这是一个有公信力的政府。反之，公众则对地方政府持不信任态度，甚至抱有抵触心理。公众对地方政府所持的不信任态度会阻碍正常的解决问题方式的产生，发展出各种不正常的社会问题。”

　　三、公共政策连续性缺失的原因

　　(一)地方政府官员短期任职与晋升锦标赛

　　地方政府官员的短期任职与官员为升迁而进行的政策创新是造成地方政府公共政策的不连续的重要原因之一。对于地方政府来说，其领导人大多是上级政府提名推荐的，有的官员任期未满就因为各种原因被调离原工作岗位，而随着每届地方政府官员的变化，其思想和意志以及所关注问题角度也相应转变，公共政策也随之产生变化。此外，我国地方政府的“官员晋升锦标赛” 从上世纪80年代开始至今从未停止。官员关心其在“官场”升迁的机遇，而升迁的资本在于官员在执政期间之办事成绩，政策创新便是政绩中重要的一类。此种公共政策创新在公共政策决策和终结缺乏制度化渠道的体制内，其生命周期易受到领导者个人对其角色定位认知和执政价值观的强烈影响，也易于因领导者的变更而终结。 　　反观蕲春县石材行业综合整治政策，2011年尚是“保大关小”，而2012年则一跃变为“一律关停”，显然成为了某些官员的政绩工程。蕲春县石材行业综合整治政策，使全局性变成了片面性，长远性变成了短期性，扰乱了市场、社会的原本秩序，降低了地方政府的公信力、破坏了县域经济的稳定性。

　　(二)地方政府的“自利性”

　　地方政府“自利性”有其存在的合理性，但其在中央利益即全国人民利益面前，地方政府利益必须服从于国家利益。因此，若地方政府在制定公共政策时忽视了国家利益，公共政策不连续的现象也即随之产生。

　　地方政府作为公共政策制定的主体之一，其价值取向是指导社会资源进行权威性分配的基本原则。一般情况下，“人们为之奋斗的一切，都与他们的利益有关”，利益是个人和组织活动的根本动力因素，其以需求与对需求的满足为基础，自利性即利益主体对自我需求满足的属性。从这个意义上说，地方政府的自利具有一定的客观合理性。但地方政府建立在人民的公意达成和公意授权的基础上，其一切行为都必须符合公民的意志、利益和需求，因此，其公利性才是第一位的。自利性从属于公利性的原则不仅适用于处理地方政府内部事务上，也适用于处理中央政府与地方政府的利益关系上。中央利益与地方利益之间有时存在矛盾，这是由于中央领导与地方领导所处的位置、考虑问题的角度、对利益的要求不同所造成的，是两者在利益总量中为争取更大份额产生分歧所导致的。然而，国家利益是一国之内的最高利益，在全国人民的公利面前，地方利益成为了一部分人的私利，根据自利性从属于公利性原则，地方利益应服从国家利益。

　　广东佛山市放宽楼市限购政策“一日游”的现象在很大程度上是地方政府在制定政策时不顾国家利益，违背了从严调控房地产，遏制投机和过度投资的国家政策目标造成的。该市有关政府部门为了地方利益试探国家房地产调控之决心的行为，最终成为公共政策连续性缺失的典型。

　　(三)公共政策责任追究主体不明

　　公共政策责任追究主体不明是导致公共政策连续性缺失的主要原因之一。公共政策责任追究主体不明主要表现在两个方面：一方面，我国地方政府多数公共政策以集体决策的形式产生，现行法律制度中将组织作为主要的责任主体，因此，除了公共政策失败引发了重大事故，官员个人一般不承担公共政策失误的主要责任或承担次要的连带责任;另一方面，在我国公共政策重大责任事故发生后，由行政主管人员负责而不是由行政首长负责。

　　深圳市交通委联合交警局原定于7月1日全面实施的“限电令”在没有明确取消的情况下成为了一种政策虚设。正是缺乏明确的公共政策失误责任主体，正是这种集体决策中官员持有的法不责众的侥幸心理，公共政策连续性问题如“雨后春笋”般在中国改革开放后运行的渐进式改革土壤里滋生。

　　四、结语

　　贯穿公共政策连续性缺失现象始终的一条主线是“人治”的强势与“法治”的弱势。传统公共决策实际上是官僚决策，而现下不论是公共政策变动前后脱节或是公共政策缺乏阶段稳定性又或是公共政策过程任意中断，无不体现“人治”的主导因素。公共政策法治化要求贯彻有限政府与责任政府原则，加强市场主体的社会、道德责任;政府、市场及社会认同善治和共治理念，完善知情权、表达权、结社自由等权益，相应完备信息公开制度、利益表达机制与非政府组织相关管理规则等。从此种意义上说，公共政策法治化不失为解决公共政策连续性缺失的一剂良方。

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　　浅谈股利政策主要理论的对比

　　一、股利政策定义

　　股利政策是指公司股东大会或董事会对一切与股利有关的事项，所采取的具有原则性的做法，是关于公司是否发放股利、发放多少股利以及何时发放股利等方面的方针和策略，所涉及的主要是公司对其收益进行分配还是留存以用于再投资的策略问题。

　　它有狭义和广义之分。从狭义方面来说的股利政策就是指探讨保留盈余和普通股股利支付的比例关系问题，即股利发放比率的确定。而广义的股利政策则包括：股利宣布日?A确定、股利发放比例的确定、股利发放时的资金筹集等问题。

　　二、股利政策理论对比分析

　　20世纪六七十年代，西方学术界对股利政策的研究主要集中于股利政策与公司股价的市场反应之间的关系，代表观点有Miller和Modigliani的股利无关论、“一鸟在手”理论，以及税差理论。20世纪八十年代，股利政策研究焦点集中于股利政策为何会引起股票价格的变化，代表理论有信号传递理论、股利代理理论等。以MM理论为起点，众多学者对股利政策进行了长期、大量的研究。

　　1、MM理论

　　股利无关论是由Miller和Modigliani于1961年首先提出的。在一系列严格假设的基础上，他们提出，在投资决策给定的情况下，公司的股利分配政策对公司的市场价值(或股票价格)不会产生影响。该理论是基于三个严格理想的假设：

　　(1)完美的资本市场，具体包含：交易双方都是价格接受者;信息对称，双方能无成本获得信息;不存在股票发行费用和交易费用;利润分配和留存收益在税法处理上无差异，投资者资本所得和股利所得无税收上的差异。

　　(2)理性行为假设，即投资者追求个人财富的最大化，对股利收入和资本利得无偏好。

　　(3)完全确定性，即每一个投资者对每一家公司的投资计划和收益情况都清楚，没必要区分股票和债券。投资者不关心公司股利的分配，并且股利的支付比率也不会影响公司的价值，公司的市场价值(或者股票价格)只由投资决策决定的获利能力所决定。

　　股利无关论是建立在完全市场理论之上的，也被称为完全市场理论，与实际情况有很大距离。

　　(1)信息不对称。MM理论认为投资者和企业经营者信息对称，而现实的资本市场并不是这样子，一般而言，企业的内部人拥有更多的信息。

　　(2)不存在股票发行费用和交易费用。MM理论假设企业可以无成本地进行外部融资，资本所得可以无成本的转化为等额的股利收入，而现实情况是市场存在着外部融资成本和交易费用。

　　(3)税收差异。MM理论假设资本所得和现金股利收入无税收差异，而实际上现金股利税率高于资本所得税率，投资者在二者之间存在偏好。

　　(4)完全确定性。MM理论建立在完全确定性的假设下，实际的资本市场存在着诸多的不确定性。1963年James E.Water对MM理论提出了质疑，认为公司的股利政策几乎总会影响到公司的市场价值。MM理论假设前提在现实生活中并不成立，因此学术界提出了各种理论进行解释，通过放宽完全市场的一系列假定下，后来的学者发展出了其他的股利理论，如顾客效应理论、税差理论、信号传递理论、“一鸟在手”理论和代理理论。

　　2、“一鸟在手”理论

　　“一鸟在手”理论是最早关于股利政策研究的理论，由Gordon于1963年提出，认为投资者更偏好于现金股利。由于不确定性的存在，投资者认为获得现金股利比留存收益所带来的未来收入更加可靠，对于风险厌恶型投资者而言，更愿意得到实实在在的现金股利，也不愿意等待留存收益在将来所带来的更大的价值增值，因为通过留存收益在投资获得收益的不确定性要高于支付股利所得收益的不确定性。简言之，该理论认为“一鸟在手，强于两鸟在林”。因此，随着公司股利支付率的提高，公司股利支付的越多，其股价就越高，公司价值因此也会上升。反之，当公司降低其股利支付率时，其股价就会降低，公司的价值也会降低。

　　“一鸟在手”理论以投资者的心理为研究出发点，得出股利支付会影响公司的价值，强调了公司支付股利的重要性，在实践中广为接受。但其也存在局限性：第一，混靖了股利政策和投资决策对股价的影响。留存收益在投资形成的收益和风险主要是由投资决策决定的，而不是股利政策所决定。第二，该理论并没有量化股利政策对股价变动的影响，只是停留在定性描述。

　　3、税差理论

　　该理论在MM理论基础之上，放宽无税收假设之后形成的，最早由Brennan(1970)提出，认为发放现金股利的公司必须有一个更高的税前收益，才可抵消因股利发放所导致的不利影响，公司最好的股利政策就是不发放股利。公司分配股利的比率越高，股东股利收益税收负担会明显高于资本利得税负，因此，企业应该?取低现金股利比率的分配政策，以此提高留存收益再投资的比率，通过延迟资本利得收益而延迟缴纳所得税，使得股东在实现未来的资本利得中享受税收节省。如果公司发放现金股利，那么就会导致公司价值的下降，降低股东的税后收益。

　　在资本利得税较低时，税差理论基本成立，但该理论仍然与实际情况有偏差，因为现实中普遍存在着公司发放股利、上市公司也重视股利政策的现象，因此，税差理论有其局限性。

　　4、信号传递理论

　　信号传递理论是在放松了MM理论信息对称假设的基础上形成的。该理论试图解释企业为什么利用股利政策而不是其他更低成本的方式来向投资者传递公司前景的信息。认为公司的经理层和外部投资者之间存在着信息不对称，经理层占有更多关于公司经营状况和发展前景等方信息。因此，可以认为股利政策是一种传递信息的机制，投资者可以据此作出对该公司的投资判断。Miller，Merton和Kevin Rock认为在理性预期的市场中，投资者可以根据股利宣告的内容推测出无法直接看到的东西。如果公司的发展前景良好、未来盈利即将大增，管理层就会通过增加股利的方式将利好消息传递给外部投资者和潜在的投资者;反之，当公司的未来盈利前景不被看好时，管理层通过维持现有股利水平，甚至降低该股利水平，将该不利预期和信息传递给外部投资者和潜在投资者。股利政策所传递的信号，以及投资者对其解读将影响其对股票价值投资的判断，最终引起股价的调整，高的股利支付水平将引起股价上涨，反之则股价下跌。

　　该理论将信息不对称引入股利政策研究中，突破了以往研究的信息对称的假定，为解释股利是否具有信息含量提供了一个基本分析逻辑。但该理论也有局限性：一、对于股利政策是否一定向股东和投资者传递了信息的认识，学界并不一致;二、某些行业的股利支付水平低并非是由于前景不佳，可能是由于其需要保留盈余来支持其高速发展造成的，以该理论解释，可能会对其价值做出相反的判断。

　　三、归纳和总结

　　基于经典的MM股利无关论，通过考察不同导致资本市场不完善的因素，包括税收差异、代理成本、信息不对称，甚至是心理与行为因素，有关企业支付股利动机的研究形成了很多股利理论，上表就是对这些理论的研究侧重点的归纳与总结。